鮑韶山:大國一博弈它就容易癱,80歲的聯合國如何重塑“威懾力”
【文/東方軍事專欄作者 鮑韶山】
引言
今年是聯合國成立八十周年。相比其前身國際聯盟,這個跨國組織見證了更多風雨,歷經八十年走到了今天。這種持久性至關重要,因為它彰顯了人類超越純粹國家強權、建立某種國際秩序的集體渴望始終未滅。
但“長壽”不等于成功。批評者,指出聯合國未能阻止戰爭,明顯缺乏"威懾力",且容易因大國博弈而陷入癱瘓。從這個角度看,聯合國不像和平守護者,更像是政治作秀舞臺——在當今時代尤其如此。
聯合國大會堂 資料圖:聯合國官網
聯合國未能終止烏克蘭戰爭:事實上,就連2015年經安理會批準的《明斯克協議》都未能阻止戰爭爆發,而西方大國——通過默克爾與奧朗德的坦白——最終承認他們最初就對安理會缺乏誠意與尊重。至于正在加沙上演的種族滅絕,美國多次行使否決權阻撓聯合國約束以色列的能力,使國際社會的普遍譴責,淪為徒勞。
然而這類對當前聯合國失敗的評判,往往暗含對過去的美化,暗示聯合國曾經比現在更能有效抵御動蕩。實際上,聯合國的局限性貫穿整個歷史進程。若聯合國在2025年難以阻止沖突,那是因為其結構始終受制于全球秩序中物質權力的分配格局。其明顯失效并非當代特有困境,而是自創立之初就存在的結構性約束。
美國學者莫妮卡·達菲·托夫特(Monica Duffy Toft)和西迪塔·庫什(Sidita Kushi)在2022年出版的《死于劍鋒》(Dying by the Sword)中的研究顯示:1946至1990年間,美國平均每年發起2.4次軍事干預;1991至2019年間,這一數字升至年均3.7次,而聯合國,對此無能為力。
要理解這種長期存在的無力感,需要摒棄現實主義國際關系理論中非歷史性的假設,即制度在無政府狀態與國家利益面前毫無意義,因而需要立足1945年以來經濟軍事力量的分配歷程進行歷史性分析。
同時也必須認識到:聯合國被設計成以國家為中心的組織,而當今世界越來越多的緊迫挑戰都已跨越國界。盡管民族國家至關重要,但全球性挑戰具有如此復雜的量級,使得聯合國這類單向度機制難以勝任所需的務實協調工作。唯有認識到這一現實,我們才能理解為何聯合國在其發展歷程中大部分時間都步履維艱,也能洞察為何在當今變局之下,多邊主義可能煥發新生而非走向被拋棄的命運。
歷史物質條件與聯合國的約束
盡管聯合國憲章銘刻著當時的大國雄心,但這一機構并非誕生于主權平等的真空,而是形成于一個經濟、軍事和政治權力存在巨大不對稱的世界。其設計與運作始終反映著這種不對稱性。
1)戰后秩序與美國經濟霸權(1945-1950年代)
聯合國成立之際,恰逢全球歷史的一個特殊時刻:美國享有空前絕后的主導地位。1945年,從二戰廢墟中崛起的美國,其工業基礎不僅完好無損甚至持續擴張,占據全球近半數工業產值。其金融機構支撐起布雷頓森林體系,軍事力量因原子彈壟斷(直至1949年末,蘇聯才獲得核能力)而無可匹敵。
聯合國憲章折射了這些現實。雖然序言與大會條款體現了普世理想,安理會卻將等級制度固化。在美國霸權野心下,聯合國永遠無法作為一個中立的世界政府(公平地說,沒有人設想它能扮演這個角色);或更準確地說,無法作為一個優先考慮國際法而非霸權政治的全球治理架構。聯合國架構下的國際法,越來越被所謂的“基于規則的國際秩序”的便利性所削弱。美國試圖通過"基于規則的國際秩序"對他人施加影響,同時卻保留了自己自行其是的權利。
2)冷戰兩極格局與安理會癱瘓(1950年代-1989年)
冷戰爆發進一步壓縮了聯合國的運作空間。隨著華盛頓與莫斯科陷入意識形態、軍事和經濟全面對抗,安理會因頻繁使用否決權陷入癱瘓。朝鮮戰爭是罕見例外——僅因蘇聯當時抵制安理會會議,美國提出的聯合國出兵朝鮮的決議方案被通過。
此后四十年間,聯合國基本被排除在“高級政治”議題之外。東西方直接對抗在其框架外展開,而代理人戰爭在亞非拉地區蔓延。聯合國遠未能防止戰爭,反而被降級為應對角色:向凍結沖突地區派遣維和部隊、協調人道援助、推動人權與發展領域規范制定。在此過程中,西方憑借肆無忌憚的政治經濟實力鼓吹自由主義優越性,將其“價值觀”包裝為“普世價值”。至于聯合國的安全職能?它始終被束縛在兩極競爭的枷鎖中。
3)去殖民化與成員國擴張(1960年代-1970年代)
去殖民化浪潮使聯合國成員數量激增。亞非數十個新國家加入,改變了大會議程的力量對比。這既增強了聯合國作為全球論壇的合法性,也帶來了新的裂痕。許多新獨立國家經濟主權缺失,依然依賴前殖民強國和全球金融機構。
但它們仍將聯合國作為推動體系變革的舞臺。不結盟運動與七十七國集團倡導建立國際經濟新秩序,主張通過貿易、投資和金融改革糾正結構性不公。但這些訴求與安理會及布雷頓森林體系中的既得利益者發生沖突。聯合國形成雙重結構:大會激進發聲,安理會保守運作。這個組織再次受困——并非因為“無政府狀態”,而是源于世界經濟發展的不對稱。
聯合國本質上是國家中心主義機構,其設計初衷是讓主權國家作為國際秩序的唯一代表。但驅動去殖民化的核心問題——結構性依賴、不平等貿易條款、跨境資本流動——恰恰具有跨國屬性。聯合國在結構上缺乏解決經濟維度主權問題的能力,導致大會的激進宣言往往超越實際效能,淪為空談。
4)單極時刻與自由霸權(1991-2008年)
冷戰結束曾讓人重燃對聯合國的期待。隨著莫斯科衰落、華盛頓崛起,似乎聯合國終于可以采取果斷行動。但實踐中,1990年代,美國已經將聯合國視為工具,而非為其賦能。
1991年的海灣戰爭雖獲聯合國授權,實質卻是美國主導的軍事行動;1999年科索沃戰爭中,北約完全繞過聯合國行動;2003年伊拉克戰爭則徹底拋棄聯合國合法性,在安理會反對下發動入侵。這一時期,聯合國成了美國霸權合法化的裝飾,一旦約束霸權意志,聯合國便遭無視。
與此相伴的是空前頻繁的軍事干預行動。聯合國非但未能防止戰爭,反被自稱維護“基于規則的國際秩序”的霸權者——美國邊緣化。“基于規則的國際秩序”概念日益替代國際法理念,實質上隨著美國霸權主導條款而稀釋了聯合國的職能。
5)多極轉型與平行多邊主義(2008年至今)
2008年全球金融危機,象征性終結了美國無可爭議的霸權。此后中國崛起、俄羅斯復興、全球南方聲音增強,持續侵蝕著單極體系。經濟制裁與關稅等美國傳統脅迫工具,正在被南南合作與供應鏈多元化逐漸化解。
與此同時,新多邊機制網絡已然形成:金磚國家、上海合作組織、區域貿易協定、非美元體系金融安排等機制活躍發展。這些機構并非要取代聯合國,但明確表明,各國可不依賴聯合國框架解決集體問題。具有象征意義的是,聯合國近期已正式通過決議(2025年9月5日大會決議),與上合組織建立合作,承認了這些機制的合法性。
2025年9月5日,第79屆聯合國大會高票通過中國主提的“聯合國同上海合作組織的合作”決議。圖為中國常駐聯合國代表團臨時代辦耿爽大使在聯大全會介紹決議草案。
這折射出碎片化治理的現實圖景:全球性問題實際正由重疊的機制與制度拼湊應對的,而非通過單一等級制權威機構來管理。因此,聯合國與其說是世界政府(這個概念本身在規范上就存疑),不如說是分散化治理生態中的一個節點。由此觀之,其弱勢地位不僅源于歷史上美國的主導,更在于跨國時代權力結構的分散化本質。
1 2 下一頁 余下全文聯合國表現脆弱的原因
現實主義思想家如約翰·米爾斯海默,將聯合國的歷程稱為"大國政治悲劇"的佐證。他們認為跨國機構無法克服國際關系的無政府邏輯——國家永遠將生存與權力置于首位。帕特里克·波特則在《自由主義的虛假承諾》中提出:盡管自由主義秩序具有虛偽性(依靠強制而非共識推行),但已是“現實最優解”。
這些論點無疑具有共鳴性,它們犀利地揭穿了西方全球治理主張的規范性偽裝。但其說服力并不完整,因為它們暗示跨國合作只是證明全球無政府狀態普遍規則的例外。這類立論基于無政府狀態的本體論預設和非歷史性的國家理性概念——某種特定理性觀念恰恰源于無政府狀態本體論本身。
在此框架下,國家被迫通過零和視角最大化權力:唯有壓制他國(手段)才能實現生存(目的)。米爾斯海默甚至斷言國家會將生存置于繁榮之上,仿佛二者必然互斥。
然而這種目的-手段范式并非天然給定。追求生存同樣可通過合作安全視角理解:安全與繁榮在此構成共生關系。博弈論與主流現實主義理論同樣立足“理性選擇”基礎,卻指出行為體(此處指國家)可通過合作(正和)而非零和行動優化目標(生存)。
在重復溝通的互動中,合作往往自發形成;背叛者終將遭到排斥。多邊主義并非徒勞,而是具有路徑依賴性。真正的問題并非無政府狀態,而是不對稱性:當某個強權足以無視規則時,制度便趨衰微;當力量更均衡時,合作便成為理性且可持續的選擇。
聯合國的弱勢并非制度無用的證據,而是折射出其運作的物質條件:1945年后的美國霸權、冷戰兩極格局、去殖民化進程中的不對稱性、單極體系的扭曲——所有這些都制約了聯合國發揮潛能。
使聯合國顯得脆弱的不僅是權力平衡,更在于以國家為中心的機制與治理問題的跨國性之間存在根本錯配——資金流動、生態危機、全球疫情、網絡安全等問題無不超越國界。現實主義理論恰恰錯過了這種結構性變革。
多極化的當下與革新前景
當今世界正呈現新的可能性。美國不再能毫無顧忌地在全球事務各領域為所欲為。軍事力量對比更趨復雜;經濟實力向亞洲轉移;全球南方國家抵御北方壓力的能力日益增強。
這種新格局正在催生多極化多邊主義。金磚國家、上合組織等機制秉承《聯合國憲章》設想的集體安全與合作精神,但采用更靈活、去等級化的組織形式。它們證明,各國在能源、金融、安全和基礎設施領域開展脫離美國主導框架的合作,有強烈動機。東盟則表明,基于共識的跨國機構不僅能夠存續,還能在調和分歧利益時發揮建設性作用,這往往通過將分歧轉化為共識來實現。
“治理馬賽克”概念已成為思考21世紀國際治理新范式的核心。不能因為聯合國不再是全球秩序唯一仲裁者就判定其失敗。相反,它應作為更廣闊制度網絡中的組成部分運行,各機構分別應對跨國治理的特定維度。當下的挑戰在于改革聯合國,使其能在這種馬賽克格局中發揮核心協調作用,而非被完全邊緣化。
聯合國自身亟需改革。安理會架構將非洲、印度和拉丁美洲排除在常任理事國之外的做法難以為繼;否決權制度加劇了機制癱瘓。改革雖舉步維艱,但若無變革,聯合國恐將被其本應倡導的多邊主義浪潮淘汰。
中國近期提出的“全球治理倡議”指明了重要路徑。它承諾堅持多邊主義、中立原則與共同安全——這些是與《聯合國憲章》一脈相承卻常被忽視的原則。通過將聯合國改革與更廣泛的制度創新相結合,該倡議展現出一種可能性:在復興多邊主義進程中,避免將聯合國精華與糟粕一同拋棄。
聯合國發揮作用的領域
若將全球治理理解為多層馬賽克而非中央集權體系更為恰當,那么聯合國的未來不在于,成為它從未試圖成為的超國家權威(如歐盟),而在于擔當更廣闊制度網絡中具有合法性的頂層架構。
這意味著聯合國改革雖必要卻仍顯不夠。即便安理會擴大規模、否決權被修正、代表權更趨公平,聯合國仍將是被結構所限的國家中心主義機構。真正的創新將體現在聯合國如何與全球秩序中現存的專門性、功能性和區域性多邊機構互動。
與在財政貨幣等領域侵蝕成員國主權的歐盟不同,新型多邊主義應當且必須尊重主權。核心不在于用單一權威取代國家自主權,而是要在國家行動力不足、合作效益顯著的領域,建立可持續的協調機制與問題解決平臺。
這種網絡架構已現雛形:金磚國家協調經貿事務,上合組織聚焦區域安全并擴展至經濟基礎設施(特別是能源與交通),東盟推動經濟一體化,非盟倡議發展計劃。當然還有更多范例。各機構在特定領域發揮作用,維護國家主權,提供功能性解決方案。它們缺乏的是普遍合法性與有效的連接紐帶。
中國常駐聯合國副代表孫磊16日在“聯合國80周年改革倡議”特設工作組會議上發言時表示,中方愿同各國及聯合國秘書處共同努力,為不斷改進完善聯合國工作、推動全球治理朝著更加公正合理方向發展發揮建設性作用。
這正是聯合國可發揮作用的領域。通過提供規范合法性、召集權威和跨機構協調能力,聯合國能將當前碎片化的治理拼圖轉化為更連貫的生態系統。它無需統轄或集權,而需賦權與鏈接。就此而言,聯合國重生之路不是效仿歐盟或歐洲央行等剝奪國家經濟主權的機構,而是助力構建一個多層次、多元化、尊重主權的多邊主義網絡。
這種振興愿景沒有將聯合國定位為失敗的世界政府,而是多邊合作拱門上的基石。其力量不在于壟斷治理權,而在于統籌不同層級與職能的合法性。
結語
八十歲的聯合國仍深陷困局:未能阻止戰爭,被霸權國家邊緣化,改革進程舉步維艱。但它終究是時代的產物,被1945年以來權力分配的物質條件所塑造。若如現實主義者那般斷言其失效,既忽視了其局限的歷史特殊性,也忽略了其創建的初衷。
當今形勢正在轉變。單極體系讓位于萌芽中的多極化,中國成為具有支撐能力的關鍵節點,足以抵御西方單邊主義回潮。全球南方獲得更大自主權。平行多邊機構證明了合作的可能性。這些趨勢帶來的,并非是拋棄聯合國的際遇,而是重塑聯合國的契機。
聯合國的困境既源于大國政治,也來自制度設計。國家中心主義機構本就不能獨自駕馭跨國進程。但在重疊交織的制度網絡中,聯合國仍可發揮重要作用。190多個國家對其投入了政治資本。此時摒棄聯合國無異于浪費八十年的積累。真正的挑戰在于改革聯合國,使其與多極世界現實對接,并將其嵌入已投入運作的集體安全與合作治理網絡。
聯合國始終身負枷鎖。但在權力格局重構的時代,它或可煥發新生。其未來不取決于固守過去,而在于適應當下的物質現實。
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引言
今年是聯合國成立八十周年。相比其前身國際聯盟,這個跨國組織見證了更多風雨,歷經八十年走到了今天。這種持久性至關重要,因為它彰顯了人類超越純粹國家強權、建立某種國際秩序的集體渴望始終未滅。
但“長壽”不等于成功。批評者,指出聯合國未能阻止戰爭,明顯缺乏"威懾力",且容易因大國博弈而陷入癱瘓。從這個角度看,聯合國不像和平守護者,更像是政治作秀舞臺——在當今時代尤其如此。
聯合國大會堂 資料圖:聯合國官網
聯合國未能終止烏克蘭戰爭:事實上,就連2015年經安理會批準的《明斯克協議》都未能阻止戰爭爆發,而西方大國——通過默克爾與奧朗德的坦白——最終承認他們最初就對安理會缺乏誠意與尊重。至于正在加沙上演的種族滅絕,美國多次行使否決權阻撓聯合國約束以色列的能力,使國際社會的普遍譴責,淪為徒勞。
然而這類對當前聯合國失敗的評判,往往暗含對過去的美化,暗示聯合國曾經比現在更能有效抵御動蕩。實際上,聯合國的局限性貫穿整個歷史進程。若聯合國在2025年難以阻止沖突,那是因為其結構始終受制于全球秩序中物質權力的分配格局。其明顯失效并非當代特有困境,而是自創立之初就存在的結構性約束。
美國學者莫妮卡·達菲·托夫特(Monica Duffy Toft)和西迪塔·庫什(Sidita Kushi)在2022年出版的《死于劍鋒》(Dying by the Sword)中的研究顯示:1946至1990年間,美國平均每年發起2.4次軍事干預;1991至2019年間,這一數字升至年均3.7次,而聯合國,對此無能為力。
要理解這種長期存在的無力感,需要摒棄現實主義國際關系理論中非歷史性的假設,即制度在無政府狀態與國家利益面前毫無意義,因而需要立足1945年以來經濟軍事力量的分配歷程進行歷史性分析。
同時也必須認識到:聯合國被設計成以國家為中心的組織,而當今世界越來越多的緊迫挑戰都已跨越國界。盡管民族國家至關重要,但全球性挑戰具有如此復雜的量級,使得聯合國這類單向度機制難以勝任所需的務實協調工作。唯有認識到這一現實,我們才能理解為何聯合國在其發展歷程中大部分時間都步履維艱,也能洞察為何在當今變局之下,多邊主義可能煥發新生而非走向被拋棄的命運。
歷史物質條件與聯合國的約束
盡管聯合國憲章銘刻著當時的大國雄心,但這一機構并非誕生于主權平等的真空,而是形成于一個經濟、軍事和政治權力存在巨大不對稱的世界。其設計與運作始終反映著這種不對稱性。
1)戰后秩序與美國經濟霸權(1945-1950年代)
聯合國成立之際,恰逢全球歷史的一個特殊時刻:美國享有空前絕后的主導地位。1945年,從二戰廢墟中崛起的美國,其工業基礎不僅完好無損甚至持續擴張,占據全球近半數工業產值。其金融機構支撐起布雷頓森林體系,軍事力量因原子彈壟斷(直至1949年末,蘇聯才獲得核能力)而無可匹敵。
聯合國憲章折射了這些現實。雖然序言與大會條款體現了普世理想,安理會卻將等級制度固化。在美國霸權野心下,聯合國永遠無法作為一個中立的世界政府(公平地說,沒有人設想它能扮演這個角色);或更準確地說,無法作為一個優先考慮國際法而非霸權政治的全球治理架構。聯合國架構下的國際法,越來越被所謂的“基于規則的國際秩序”的便利性所削弱。美國試圖通過"基于規則的國際秩序"對他人施加影響,同時卻保留了自己自行其是的權利。
2)冷戰兩極格局與安理會癱瘓(1950年代-1989年)
冷戰爆發進一步壓縮了聯合國的運作空間。隨著華盛頓與莫斯科陷入意識形態、軍事和經濟全面對抗,安理會因頻繁使用否決權陷入癱瘓。朝鮮戰爭是罕見例外——僅因蘇聯當時抵制安理會會議,美國提出的聯合國出兵朝鮮的決議方案被通過。
此后四十年間,聯合國基本被排除在“高級政治”議題之外。東西方直接對抗在其框架外展開,而代理人戰爭在亞非拉地區蔓延。聯合國遠未能防止戰爭,反而被降級為應對角色:向凍結沖突地區派遣維和部隊、協調人道援助、推動人權與發展領域規范制定。在此過程中,西方憑借肆無忌憚的政治經濟實力鼓吹自由主義優越性,將其“價值觀”包裝為“普世價值”。至于聯合國的安全職能?它始終被束縛在兩極競爭的枷鎖中。
3)去殖民化與成員國擴張(1960年代-1970年代)
去殖民化浪潮使聯合國成員數量激增。亞非數十個新國家加入,改變了大會議程的力量對比。這既增強了聯合國作為全球論壇的合法性,也帶來了新的裂痕。許多新獨立國家經濟主權缺失,依然依賴前殖民強國和全球金融機構。
但它們仍將聯合國作為推動體系變革的舞臺。不結盟運動與七十七國集團倡導建立國際經濟新秩序,主張通過貿易、投資和金融改革糾正結構性不公。但這些訴求與安理會及布雷頓森林體系中的既得利益者發生沖突。聯合國形成雙重結構:大會激進發聲,安理會保守運作。這個組織再次受困——并非因為“無政府狀態”,而是源于世界經濟發展的不對稱。
聯合國本質上是國家中心主義機構,其設計初衷是讓主權國家作為國際秩序的唯一代表。但驅動去殖民化的核心問題——結構性依賴、不平等貿易條款、跨境資本流動——恰恰具有跨國屬性。聯合國在結構上缺乏解決經濟維度主權問題的能力,導致大會的激進宣言往往超越實際效能,淪為空談。
4)單極時刻與自由霸權(1991-2008年)
冷戰結束曾讓人重燃對聯合國的期待。隨著莫斯科衰落、華盛頓崛起,似乎聯合國終于可以采取果斷行動。但實踐中,1990年代,美國已經將聯合國視為工具,而非為其賦能。
1991年的海灣戰爭雖獲聯合國授權,實質卻是美國主導的軍事行動;1999年科索沃戰爭中,北約完全繞過聯合國行動;2003年伊拉克戰爭則徹底拋棄聯合國合法性,在安理會反對下發動入侵。這一時期,聯合國成了美國霸權合法化的裝飾,一旦約束霸權意志,聯合國便遭無視。
與此相伴的是空前頻繁的軍事干預行動。聯合國非但未能防止戰爭,反被自稱維護“基于規則的國際秩序”的霸權者——美國邊緣化。“基于規則的國際秩序”概念日益替代國際法理念,實質上隨著美國霸權主導條款而稀釋了聯合國的職能。
5)多極轉型與平行多邊主義(2008年至今)
2008年全球金融危機,象征性終結了美國無可爭議的霸權。此后中國崛起、俄羅斯復興、全球南方聲音增強,持續侵蝕著單極體系。經濟制裁與關稅等美國傳統脅迫工具,正在被南南合作與供應鏈多元化逐漸化解。
與此同時,新多邊機制網絡已然形成:金磚國家、上海合作組織、區域貿易協定、非美元體系金融安排等機制活躍發展。這些機構并非要取代聯合國,但明確表明,各國可不依賴聯合國框架解決集體問題。具有象征意義的是,聯合國近期已正式通過決議(2025年9月5日大會決議),與上合組織建立合作,承認了這些機制的合法性。
2025年9月5日,第79屆聯合國大會高票通過中國主提的“聯合國同上海合作組織的合作”決議。圖為中國常駐聯合國代表團臨時代辦耿爽大使在聯大全會介紹決議草案。
這折射出碎片化治理的現實圖景:全球性問題實際正由重疊的機制與制度拼湊應對的,而非通過單一等級制權威機構來管理。因此,聯合國與其說是世界政府(這個概念本身在規范上就存疑),不如說是分散化治理生態中的一個節點。由此觀之,其弱勢地位不僅源于歷史上美國的主導,更在于跨國時代權力結構的分散化本質。
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