大衛·克萊曼|232關稅條款再現：跨大西洋“綠色鋼鋁俱樂部”的虛假承諾
【文/大衛·克萊曼，譯/慧諾】
1.引言
在2021年10月31日，歐盟與美國就一項臨時協議達成共識，旨在解決因美國根據其232條款（Section 232）對歐盟鋼鐵和鋁產品征收的所謂“國家安全”關稅而引發的爭議。該協議不僅為歐盟提供了與其歷史出口量相匹配的關稅配額，而且雙方還共同發布了一份聲明，承諾在2023年10月31日之前就建立一個以市場為導向、減少碳排放的“全球鋼鐵和鋁行業體系”進行談判。
聲明中提及的跨大西洋政策目標，涉及鋼鐵和鋁的脫碳、行業產能過剩、非市場行為以及外國投資審查等多個領域。具體而言，參與方將基于國際義務和多邊規則，采取以下措施：
·通過適當的措施，包括貿易防御機制，限制不符合市場條件的“非參與者”進入市場，以促進解決非市場導致的“產能過剩”問題。
·對不符合低碳強度標準的“非參與者”實施市場準入限制。
·確保國內政策與這些安排的目標一致，支持降低所有生產方式的碳強度。
·避免采取任何可能助長碳密集型和非市場導向能力的做法。
·就政府在脫碳方面的投資進行溝通和協商。
·根據各自的國內法律框架，對非市場行為體的外國投資進行審查。
為了加強合作并推進全球鋼鐵和鋁行業的可持續性談判，美國和歐盟同意成立一個技術工作組。該工作組將負責確定計算鋼鐵和鋁碳強度的方法，并在雙方之間共享相關數據，以促進這一進程。
截至撰寫本文時，談判已啟動20個月，雙方代表們已建立了兩個技術工作組。一個專注于“碳強度”議題，另一個關注所謂“產能過剩”問題。2022年12月和2023年1月，雙方通過概念說明交換了各自的談判立場。
2023年3月10日，歐盟委員會主席馮德萊恩與美國總統拜登發表聯合聲明，表明他們對鋼鐵和鋁談判抱有雄心壯志。這些談判計劃在2023年10月進行，旨在確保行業的長期生存能力，推動低碳鋼鐵和鋁的生產與貿易，并恢復市場導向條件。雙方的目標是激勵這些行業的減排，并為工人創造公平競爭環境。該安排將向致力于減少非市場過剩產能和降低行業碳強度的合作伙伴開放。
然而，美歐在政策設計、氣候與貿易合作的方法、目標和愿景上存在分歧。本文將探討雙方對談判的看法，并評估雙方可能在截止日期時達成初步提案。談判之后，美國可能恢復對歐盟的鋼鐵和鋁征收“232條款”的關稅，雙方也可能就“全球鋼鐵和鋁安排”（Global Steel and Aluminium Arrangement，GSA）達成協議。無論是任何結果，都將對全球產生重大的經濟和氣候政策影響。
2.歐盟的視角：實現美提議目標，現有政策工具足以
美歐聯合申明中提出的談判目標相當寬泛，這為政策提供了較大的靈活性，歐盟可以繼續執行其已通過的立法。實際上，對歐盟而言，如要實現當前宣稱的共同目標，并不需要額外的行動，現有的政策工具已經足夠。
首先，歐盟在2017年對其“貿易防御工具”（TDI）進行了改革，以更有效地應對國家干預導致的“嚴重價格扭曲”，并擴展了其反補貼規則的覆蓋范圍。根據歐盟-美國聯合聲明，這些措施已經限制了因非市場導向而產能過剩的出口商的市場準入，并且將繼續這樣做。例如，歐盟目前對中國的賤金屬出口實施了32項反傾銷措施和3項反補貼措施，有效抑制了中國的產能出口。
其次，歐盟的“碳邊界調整機制”（CBAM）覆蓋了鋼鐵、鋁等能源密集型行業，旨在限制不符合低碳標準的非參與者的市場準入。該機制將從2026年起，通過在邊境對進口產品征收與歐盟內部碳價格相當的費用來實現。在國內層面，歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）指令（2023/959）的修訂將在2038年前逐步淘汰免費排放配額，這意味著到那時，鋼鐵和鋁行業應實現完全脫碳。
此外，歐盟的“外國直接投資審查框架”（2019/452）協調了成員國在審查非市場導向行為體的投資方面的努力，美歐雙方政策方針交流也有“美歐貿易和技術理事會”（TTC）等現有平臺。
2023年10月，美歐未能就撤銷鋼鋁關稅達成協議。圖自美媒
3.美國的視角：以“氣候為名”的保護主義
2022年10月，歐盟和美國發表了關于臨時解決232條款關稅爭端的聯合聲明。不久后，《金融時報》報道：
“美國政府正謹慎地沿著羅斯福研究所的托德·塔克（Todd Tucker）和范德比爾特大學的蒂莫西·梅耶（Timothy Meyer）提出的政策路徑前進。他們認為，美國不需要像歐盟一樣引入碳定價，但仍可以與盟友合作，達成關于如何衡量碳強度并對碳密集型產業征收關稅的行業協議。”
如果對比“塔克-梅耶計劃”（以下簡稱TMP）與美國貿易代表辦公室（USTR）談判提案的的關鍵參數，可以確認USTR的談判立場大致遵循了TMP的腳本，以實現其核心目標：不取消特朗普政府在2018年引入的對鋼鐵和鋁的全球征稅，而是用一個圍繞氣候問題構建的新的全球關稅體系來取代它們。
本文接下來的分析將部分表明，美國構想的關稅體系與氣候問題的聯系，只能說非常牽強的。最重要的是，TMP方案和USTR談判提案都大力強調對鋼鐵和鋁征收進口關稅，但沒有涉及對美國國內高排放的鋼鐵和鋁生產進行限制。
事實上，美國依然沒有立法議程或規劃來實現其高排放的高爐鋼鐵廠的脫碳——這些鋼鐵廠約占美國鋼鐵產量的35%，而低排放的電弧爐（EAF）生產約占65%。TMP和USTR提案通過精確的設計，試圖避免讓美國鋼鐵和鋁行業面對脫碳挑戰。這些美國企業在此前十年中，主要生產目標就是對外出口。
可見，除了維持特朗普政府最初對美國鋼鐵和鋁業施加的關稅保護之外，TMP和USTR的初步談判提案并沒有支持其宣布的所謂氣候及其他政策目標。換言之，如果真按美國的提案進行實施，無論是對于談判雙方還是全球其他國家，在實現氣候目標、提升行業競爭力、加強市場流通等各方面都會變得更遭，還不如什么協議都別達成。
1 2 3 下一頁 余下全文4.美國版“綠色鋼鐵協議”的核心要素及設計缺陷
塔克-梅耶計劃（TMP）對美國貿易代表辦公室（USTR）的談判立場和行業氣候政策有著明顯影響，雖然存在一些設計缺陷，依然值得深入剖析。TMP正是美國當前政策目標、工具和結果之間嚴重脫節的典型案例，也是其“洗綠”（greenwash）的保護主義重要實踐。
TMP的“綠色鋼鐵協議”設想創建一個深度整合的跨大西洋氣候俱樂部。加入該俱樂部的標準是模糊的，要求在10年內全行業采用所謂“綠色生產方法”，以實現美國鋼鐵的“綠化”。然而，TMP卻極少涉及美國國內的實際立法，但更著眼于對未加入“氣候俱樂部”的其他國家鋼鐵征收關稅。TMP的作者認為，關稅是工業脫碳的有用工具：“俱樂部成員國應該對外部國家征稅，但允許彼此在國內采取更加靈活的策略”。在十年的關稅過渡期后，氣候俱樂部管轄區的“非清潔”鋼鐵進口和國內生產應該被完全禁止。
那么，究竟什么才算“清潔”鋼鐵呢？TMP認為美國已經做出了示范：“如果使用回收鋼鐵作為原料，并且提供給爐子本身的電力是脫碳的，電弧爐（EAF）方案可以基本上實現脫碳”。“當前，美國現有65%的產能來自電弧爐工藝，未來則需要逐步推動剩余高爐（BF）工藝的變化，例如使用天然氣作為燃料，應用碳捕集和儲存（CCS）技術，實現鐵礦石的直接電解或使用氫氣還原等。”
TMP認為，美國65%的產能是世界上“最清潔的”，可以作為“全球標桿”以要求其他國家。顯然，這種美式排放標準只是基于美國國內生產者利益，在國際貿易法律上則是一種歧視，即便是歐盟的既定生產路線和排放標準也難以匹配。在此標準下，美國鋼鐵與鋁業因“整體碳效率高”，也不需要實施國內監管，這樣能夠繼續保護其中西部搖擺州的工會化的高爐廠，免受脫碳轉型帶來的財務和社會經濟負擔。
（一）跨大西洋俱樂部將征收多少關稅？
TMP的核心提議是，美歐將所謂“綠色生產方法”的平均增量生產成本（相比常規鋼鐵生產方法）轉換為關稅。“綠色生產方法的平均增量生產成本”是“平均環境法規適應成本”的一個子類別。“平均環境法規適應成本”也是美國參議員昆斯和眾議員彼得斯在歐洲委員會發布“碳邊境調節機制”（CBAM）立法提案的第二天，提出的一種美國邊境調節機制。（譯者注：平均環境法規適應成本則是指企業為了遵守環保法規，調整其生產活動而產生的成本。這通常涉及到企業因應對環境標準和政策要求而進行的技術更新改造、環境管理、環保稅費等方面的支出。這些成本可能包括但不限于清潔技術更新改造成本、環境管理成本、環保稅費等。在實際操作中，這些成本可能會因為企業的具體情況、所在地區的環保政策、行業標準、市場條件等因素而有所不同。例如，對于高污染行業的企業，其適應環境法規的成本可能會更高，因為它們需要采取更多措施來減少污染排放。）
TMP基于“綠色生產方法成本”估計，關稅率的底線是25%（正好等于特朗普政府時期對鋼鐵的232條款關稅率），上限為50%。然而，TMP并沒有提供具體的相關美國排放法規，作為其計算的依據。
值得注意的是，如要對標北美小型廠電弧爐的減排經驗，其成功并不是排放法規的結果；20世紀末電弧爐相關的技術改進和創新成果，主要驅動因素是其更高的生產效率。美國25%至50%的高額關稅是否真正能帶來改變有待商榷。此外，對比歐盟CBAM的廣泛執行經驗，碳關稅及等價物的比率也僅為4%。
（二）用監管適應成本計算碳關稅的缺陷
與歐盟CBAM不同，美國TMP提出的碳邊境調整（Carbon Border Adjustment，CBA）的基礎是非定價政策（如監管適應成本），但是其準確性遠低于直接的碳定價：由于生產者減排成本的個體差異，平均成本轉換成邊境費用時，會過度保護部分國內生產者，而對其他生產者保護不足。此外，選擇特定的監管措施并將其轉換為平均成本，計算更復雜且選擇也更隨意。換句話說，美國采用的方法并非精確的科學。（譯者注：碳邊境調整CBA是一種旨在解決“碳泄漏”問題的政策措施。碳泄漏是指由于某個國家或地區實施了嚴格的溫室氣體減排政策，導致生產活動（尤其是高碳排放的產業）轉移到碳排放限制較少或沒有限制的國家或地區，從而在全球范圍內并沒有實質性減少溫室氣體的總排放量。CBA通常通過對進口商品征收額外的稅費或調整關稅，以反映這些商品在其生產過程中產生的碳排放成本。這樣的措施旨在使國內生產者在遵守嚴格環保標準的同時，不會因成本上升而失去市場競爭力。）
從方法論來看，美國TMP采用的“監管適應成本”存在嚴重缺陷，這是此前歐盟并未將其納入CBAM的原因之一。相反，使用明確的碳價格（如碳稅或碳交易收費）作為跨境碳成本等價物的唯一基準，是一種相對簡單且透明的策略，有助于形成更優的政策工具。
如果美國遵循歐盟的現行策略，上述所有問題都可以避免。另一方面，僅增加基于隱性成本的跨大西洋監管層級，就會使事情不必要地復雜化。美國不應基于國內生產者所聲稱的監管適應成本來征收進口關稅，而應征收碳稅，并在邊境以直接的方式進行1:1的調整。
美國明尼蘇達州一工廠鋼棒正等待裝運 圖自《國會山報》
（三）“全國平均碳強度基準”標準的缺陷
TMP提議使用單一的“平均行業碳強度基準”來確定所有經濟體的關稅豁免資格，這會導致了隨意且不合理的政策選擇。它使用全國平均碳強度數據，而非單個進口商品中的實際排放數據，嚴重扭曲了生產者層面的減排激勵，與TMP聲稱的外部脫碳目標相悖。
來自高排放國家的生產商（即那些生產者平均不符合“跨大西洋綠色生產方法”標準的國家）實際上沒有個人脫碳的激勵，因為關稅豁免是基于整個國家而非個別脫碳努力。而來自低排放國家的“非清潔”鋼鐵生產商則可以利用本國清潔同行的脫碳成就，實際上會降低其減排動力。
鑒于上述問題，歐盟在其CBAM中納入了個體調整機制（IAM）。IAM允許個別生產者通過獨立驗證其實際排放數據，證明其產品中嵌入的排放低于計劃的基準。這樣做確保了碳成本與嵌入排放的完美關聯，為有效減少激勵措施設定了高標準，并在合法政策目標與潛在的歧視性調整工具之間建立了更強的（因為完全相關）聯系。
此外，IAM不僅提高了政策的有效性，也增強了與世界貿易組織關貿總協定（GATT）法律一致性的可能性。在歐盟，CBAM排放報告將在CBAM收費的三年前就已開始，以便有足夠時間與進口商、生產商和政府機構溝通新的做法。
（四）不計入碳成本的缺陷
TMP中提出的“綠色鋼鐵協議”和USTR的提案都未包含外國生產商“碳成本”的考慮，這可能產生負面激勵，因為其出口中嵌入的排放將被雙重收費——這違反了WTO現行規定。相反，而歐盟CBAM允許將在國外支付的明確碳成本記入可能適用的任何CBAM收費中，這有望促進全球出口退稅的“軍備競賽”，即各國會在其國內努力減排。
（五）“非清潔”鋼禁令的缺陷
在當前的TMP方案中，美國的唯一責任就是“十年內逐步實現綠化鋼鐵生產方法”，相比之下，歐洲生產商在2026-2034年期間需要進行碳交易，并且到2038年完全淘汰排放配額。此外，美國可能在第一年就對所謂“非清潔”鋼鐵提出進口禁令。這種做法將直接降低相關的關稅收入，導致美國鋼鐵脫碳戰略的大部分（如果不是全部）成本將由發電企業、補貼清潔電力發電的納稅人、非“氣候俱樂部”出口商的脫碳成本承擔，進而補貼其國內的相關技術改進，這將不符合WTO允許的保護條例。
（六）小結
總的來說，TMP方案希望創建一個跨國機制，旨在將特朗普的232條款關稅，過渡到一個所謂“工業脫碳”的制度安排。該方案意味著將迫使歐盟和其他的“氣候俱樂部成員”對中國和鋼鐵出口國進行關稅保護，涉及反傾銷、反補貼和碳邊境調節機制（CBAM）等一系列措施。
若歐盟接受美國的方案，它甚至可能跟隨美國，從關稅保護，轉變為某種進口禁令。一方面，歐盟將改變自己科學合理的CBAM計費方式；另一方面，美國出口商將獲得免于歐盟CBAM收費的豁免權。
5.跨大西洋“鋼鋁俱樂部”談判：提案與分歧
2022年12月，美國貿易代表（USTR）曾正式向歐盟提交了一份“全球鋼鐵和鋁安排設計概念文件”。2023年1月，歐盟也向USTR提交了自己的全球鋼鐵和鋁安排概念說明。大體上，美國的提案是塔克-梅耶計劃（TMP）的改進，即設立一個排他性和強制性的俱樂部框架，沒有明確的國內限制義務。相比之下，歐盟的提案在名義上和實際上反映“開放和包容性的氣候合作提案”，旨在實現長期脫碳目標的共同雄心，同時允許氣候政策的多樣性。本部分將概述、比較并評估了兩個談判提案的設計特點。
（一）美國提案的概述
美國貿易代表辦公室（USTR）的全球鋼鐵和鋁安排（GSA）明確提出，GSA最終將至少在雙邊基礎上取代歐盟的碳邊境調節機制（CBAM）規定。關于GSA的設計，概念文件提出了兩個核心要素：（1）成為GSA會員的標準；（2）一個通用的GSA方法，用于確定與碳強度相關的關稅，這將為GSA成員提供優惠的市場準入條件。
1、GSA成員資格
會員資格將基于國家產品的平均嵌入排放量、申請經濟體對“非市場過剩產能”的貢獻，以及公共采購低碳鋼鐵和鋁的最低百分比（這個百分比尚待商定）。在初始階段，成員不需要同時滿足鋼鐵和鋁的標準就能加入GSA。
首先，潛在會員的產品平均嵌入排放量不得超過最清潔的兩個成員經濟體（即美國和歐盟）類似產品平均排放強度的某個待確定的百分比以上。這個基準將隨著時間的推移向下調整，以反映日益增長的雄心，并且最初只涵蓋直接排放，一旦數據可用性提高，可能會包括間接排放。
關于所謂“非市場過剩產能”，USTR提出的俱樂部門檻列出了多種標準，反映了所追求目標的多樣性。標準包括對一個經濟體成為非市場過剩產能來源風險的評估、申請經濟體的國有企業或受控企業的運營、承諾不限制“相關原材料、中間投入和其他相關產品的出口”、來自非市場經濟以及在GSA申請國之間的貿易和投資，以及采取的措施來解決由此產生的市場扭曲效應，以及遵守國際勞工標準。
2、GSA關稅計算的通用方法
與塔克-梅耶計劃（TMP）所預見的共同外部關稅不同，USTR提議為鋼鐵和鋁進口設定一個基于關稅的市場準入限制，這適用于GSA成員之間以及來自非GSA成員的進口。關鍵的是，USTR提出的關稅方法論并未考慮碳定價機制，也未考慮出口商潛在的減排成本。相比之下，該方案會根據進口產品超過進口國內基準的程度，在邊境對進口的嵌入產品排放定價。
在于GSA成員之間，鋼鐵和鋁進口設定了四個優惠關稅等級。適用的關稅率將基于“進口產品比（a）進口國生產的同類產品中排放量最高的版本，或（b）進口國生產的同類（或非常相似的）產品的平均排放強度要多多少排放密集型”來確定。換句話說，適用的關稅與進口司法管轄區內生產的“清潔/污染”程度有關。
對于來自非GSA成員的進口，有四套外部關稅：以GSA成員之間貿易的最高提議關稅水平作為“基線”，再加上根據進口產品所屬的四個嵌入排放強度的“加價”。四個提議關稅等級判定標準與GSA內部關稅一樣。換句話說，加價部分取決于進口國的平均生產有多“清潔”。
首頁 上一頁 1 2 3 下一頁 余下全文（二）對美國提案的評估
作為TMP方案的略微改進版，USTR提案也帶有TMP的許多設計缺陷。
首先，與歐盟的碳邊境調節機制（CBAM）相比，實施USTR提議的俱樂部設計在限制第三國嵌入排放方面相對效果不佳，因為它為安排的成員和非成員都設置了低效的激勵。關于加入要求，美國GSA提議依賴于候選經濟體某組產品的平均排放強度。但平均排放強度標準事先排除了位于排放強度相對較高的司法管轄區內的相對碳效率較高的生產者獲得優惠（GSA成員）市場準入的可能性。同時，平均排放基準獎勵了那些位于平均低碳強度工業特征的司法管轄區內的相對碳強度較高的生產者。
此外，歸因于碳強度范圍的關稅等級沒有實現歐盟CBAM的進口商調整機制（IAM）的精確比例性。歐盟CBAM的IAM在進口貨物中的實際排放量和在邊境應付的CBAM收費之間建立了完美的相關性，從而為第三國生產者降低出口排放的歸因成本設置了有效激勵。總之，與碳強度范圍掛鉤的關稅等級在政策設計上不如歐盟CBAM工具，無論是以防止碳泄漏還是為出口第三國生產者設置有效激勵來脫碳為主要目標。
第三，美國版GSA“非市場過剩產能的貢獻”條款，在很大程度上（如果不是完全）脫離了減排目標。也就是說，雖然減少過剩供應和減排之間肯定存在理論上的關系，但不清楚列出的幾個標準是否表明了對“非市場過剩產能的貢獻”，或者是否會在遵守提議的標準的情況下，導致GSA成員司法管轄區內供應量減少，從而減少排放。例如，不限制對原材料的出口和遵守國際勞工標準似乎與過剩產能的概念沒有理論上的關聯。相反，這些標準似乎專門設計用來排除中國的GSA成員資格，并阻止潛在的GSA成員從中國進口鋼鐵和鋁以及投資，不論中國碳強度和對綠色轉型的影響如何。
另一方面，該說明有一個值得注意的遺漏，即未提及美國措施可能引起的非市場過剩產能的貢獻條款，例如美國基礎設施和就業法案以及減少通貨膨脹法案中包括的對美國生產商的232條款關稅保護、生產補貼和本地內容要求以及鋼鐵相關的獎金。這些措施為美國工業設置了人為的價格激勵，使其生產量超過未扭曲市場均衡的數量。
從法律上講，USTR所設想的GSA將違反基本的非歧視義務，特別是違反了關貿總協定（GATT）第一條（最惠國待遇）和第三條（國民待遇），并且不能通過GATT第二十四條（“基于生產和加工方法”的限制）得到解決——因為其成員之間并沒有實質上的完全自由貿易。
根據美國的GSA提議，對GSA成員授予的關稅優惠也不能通過GATT第二十條一般例外和GATT第二十條（g）來辯解。這是因為與GSA成員的市場準入歧視有關的非市場過剩產能、勞工標準和原材料出口限制的提議加入要求，并不能明顯地“與”GATT第二十條（g）所保護的“可耗盡自然資源”的保護目標“相關”。
此外，即使能夠建立這樣的關系，該計劃可能仍然無法在與GATT第二十條（g）規定的要求一起經受法律審查，即根據該條款保護的措施必須“與國內生產或消費的限制有效地結合”。畢竟，鋼鐵行業特別被選為美國領導的氣候俱樂部的試點，正是因為按國家平均排放強度衡量，美國的鋼鐵生產是世界上碳效率最高的，同時在可預見的未來不受任何明確或隱含的碳定價的限制。
此外，USTR提案允許GSA成員在兩個涵蓋的行業中只在一個行業中滿足加入標準，似乎旨在從一開始就免除美國工業的任何適應成本，允許美國在不對美國鋁冶煉廠施加任何實際限制的情況下加入。眾所周知，美國的鋁冶煉廠比國外許多競爭對手的排放競爭力要小得多。
與TMP不同，USTR提案甚至連“法規適應成本”的碳關稅依據都沒有提供。該計劃僅剩的環境理由，是能夠迫使第三國經濟體在整體經濟層面以及個別生產者層面對鋼鐵和鋁行業進行脫碳，卻完全不提美國國內綜合高爐鋼鐵廠的脫碳計劃。
因此，WTO小組很可能會認為該計劃具有“對外國政府所做出的具體政策決定有意或實際上的強制性效果”。在此前WTO美國蝦案中，這種做法已經不被認可了。
在這種背景下，用USTR提案來取代歐盟的CBAM，看起來是非常不可取的。此外，采用一個只在一開始對第三國出口商增加額外貿易成本，而不對國內產業施加任何明顯限制的政策工具，將嚴重破壞美歐的國際信譽，尤其是在面對伙伴國家政府和利益相關者時。考慮到這個USTR方案的“特朗普式”起源，以及美國的次要（保護主義）和第三級（全球大國競爭）政策目標，很難想象這個方案能在WTO或其他國家那里得到通過。
至關重要的是，USTR的提案甚至不能解決此前歐美基于232條款引發鋼鐵和鋁關稅爭端。所謂GSA保留了特朗普政府針對歐盟出口商的某些關稅保護，將其轉變為偽裝成“碳關稅”的國際貿易限制。
德國的一家鋼鐵廠 資料圖自中時電子報
（三）歐盟提案的概述
歐盟的全球鋼鐵和鋁安排（GSA）體現了明顯不同設計和愿景。該提案大體上符合G7氣候俱樂部的包容性和合作性方法所概述的條款，一些人建議將其標記為“氣候聯盟”——GSA被設計為一個工具，用以推廣和推進現有的歐盟氣候和貿易政策，并強調國際法律義務作為GSA成員行為的基準的重要性，同時主要關注GSA成員自身的鋼鐵和鋁生產行業的脫碳，而不是第三國的脫碳。
1、歐盟CBAM的優先地位
首先，歐盟提案實際上強調了CBAM在基于碳強度的歐盟市場準入限制方面的優先地位，它為GSA成員提供了完全的自由裁量權，以采納包括防止碳泄漏在內的相關政策，但附帶聲明指出任何此類措施都應與其國際法律義務相兼容。據此，歐盟委員會的說明摒棄了美國對GSA內部和外部“碳關稅”聯合方法的要求。
相反，歐盟提案將重點放在實現GSA成員國內中期和長期的行業工業脫碳聯合雄心的操作上，要求成員展示國內立法步驟，承諾他們遵循行業2050年凈零排放路線圖，并分別對2030年和2040年的中間脫碳階段做出有約束力的可衡量承諾。此外，GSA成員的平均嵌入產品排放強度應不超過歐盟和美國鋼鐵和鋁平均排放強度的某一百分比，但須遵守一個隨著時間向下調整該數字的階梯機制。產品排放強度基準將為現有的不同生產方法（例如，高爐生產與電弧爐生產）建立并隨時間調整。GSA成員將使用一種兼容的方法來確定鋼鐵和鋁行業的產品排放強度。
2、所謂非“市場過剩產能”
關于非市場過剩產能，歐盟提案承認了工業過剩產能與造成的排放之間的聯系，以及過剩產能導致的通縮價格對低排放替代品產生的不當競爭的影響。為了抑制過剩產能，提議建議GSA成員使用標準的貿易防御工具，包括反傾銷和反補貼稅以及保障措施。其次，委員會提議為GSA成員的鋼鐵和鋁行業制定有約束力的透明度義務和最佳設計實踐行為守則，關于允許的補貼。第三，說明建議制定“綠箱”（green box）政策工具，免除GSA成員的反補貼稅對某些環境補貼的限制。第四，關于美國“通脹法案”的實質內容，歐盟提議承諾GSA成員改變任何不符合國內含量、組裝和采購要求禁令的國內立法，以符合WTO義務。
3、額外承諾
此外，歐盟提案將使GSA成員國政府的公共采購承諾一定比例的低排放鋼鐵和鋁采購，通過制定低排放標準促進低排放鋼鐵和鋁的貿易，加強成員國之間在清潔技術方面的研究與開發合作，并承諾支持最不發達國家和其他鋼鐵和鋁生產經濟體的脫碳努力。至關重要的是，該提案建議美國永久取消對歐盟進口鋼鐵和鋁的232條款關稅，而歐盟則承諾永久取消相應的報復性措施。
（四）對歐盟提案的評估
如果歐盟方案被采納，可以增強清潔鋼鐵和鋁產品在國際市場上的競爭力，提高跨大西洋在氣候和貿易關系政策中的可信領導力，并對第三國的政策和市場產生潛在的積極溢出效應。
值得進一步明確的值得稱贊的建議包括：為鋼鐵和鋁行業的國內工業脫碳制定可信和透明的立法路線圖，承諾低排放的公共采購，制定國際公認的碳核算和嵌入排放產品標準，一個免除反補貼稅的環境補貼“綠箱”，為其他非禁止性（可采取行動的）補貼制定行為守則，重申在有效推出氣候政策中明顯有用的WTO法律禁令，以及向第三國提供其工業脫碳努力的援助。
6.結論：一個“不可能實現”的俱樂部
美歐的一系列分歧和差異，讓美國想象中所謂“氣候俱樂部”成為一個不可能實現的人物：在氣候和貿易政策工具箱和目標上的差異，各自政治經濟和政體的結構性分歧，以及對標美國較低標準的禁令。
如果要建立一個跨大西洋的碳關稅同盟，必須在沒有美國政策的層面進行整合。否則，歐盟將不得不擱置其碳邊境調整機制（CBAM），將其政策與其成熟且經過測試的碳交易市場脫鉤，并讓位給顯然效率更低、效果更差、合法性更弱和與WTO不一致的“美國方案”。
讓歐盟接受這種影響深遠的立法，似乎是不可能的。如今，歐盟的反對意見，已經清晰地向美國政府傳達了。一個過于雄心勃勃但錯誤百出的“俱樂部”，其最終的失敗，可能會給更廣泛的國際氣候和貿易合作帶來不必要的壞名聲。
相反，歐盟和美國應該將他們的聯合努力集中在更靈活、務實和有成效的合作目標上。跨大西洋氣候和貿易外交應該是一個技術合作機會，而不應該帶有次要（例如保護主義）或第三級（例如全球大國競爭）目標；這些目標會分散氣候和貿易聯系合作僅有的兩個合法目的：減排和防止碳泄漏。
這對美國而言也是一個特別的機會，幫助其逐步將氣候和貿易政策與歐盟標準和最佳實踐對齊。歐盟實踐專注于在國內外為減排創造有效激勵，以及實現有效的脫碳和防止碳泄漏政策。一開始，碳關稅同盟或“碳關稅”的共同方法論并不是實現這一目標的正確方式。
美歐應優先考慮合作，以形成碳泄漏政策的先決條件，包括首先是聯合開發碳排放定價和測量方法、提供具體時間框架的工業轉型/脫碳路線圖，以及跨大西洋的綠色采購和投資倡議。一旦定價和測量方法以及產品標準被開發和實施，成員們可以考慮沿著最佳實踐的路線，逐步發展一個國際CBAM網絡，以促進和加強不同司法管轄區中個別CBAM的運作。與非俱樂部成員進行類似目的的合作，并通過貿易的綠化提供技術和財政援助，將支持通過開放和包容性的氣候合作平臺實現領導的雄心。
(文章原刊于歐洲布魯塞爾Bruegel智庫網站，限于篇幅，文章有所刪節，小標題為歐亞系統科學研究會自擬。）
首頁 上一頁 1 2 3 余下全文【文/大衛·克萊曼，譯/慧諾】
1.引言
在2021年10月31日，歐盟與美國就一項臨時協議達成共識，旨在解決因美國根據其232條款（Section 232）對歐盟鋼鐵和鋁產品征收的所謂“國家安全”關稅而引發的爭議。該協議不僅為歐盟提供了與其歷史出口量相匹配的關稅配額，而且雙方還共同發布了一份聲明，承諾在2023年10月31日之前就建立一個以市場為導向、減少碳排放的“全球鋼鐵和鋁行業體系”進行談判。
聲明中提及的跨大西洋政策目標，涉及鋼鐵和鋁的脫碳、行業產能過剩、非市場行為以及外國投資審查等多個領域。具體而言，參與方將基于國際義務和多邊規則，采取以下措施：
·通過適當的措施，包括貿易防御機制，限制不符合市場條件的“非參與者”進入市場，以促進解決非市場導致的“產能過剩”問題。
·對不符合低碳強度標準的“非參與者”實施市場準入限制。
·確保國內政策與這些安排的目標一致，支持降低所有生產方式的碳強度。
·避免采取任何可能助長碳密集型和非市場導向能力的做法。
·就政府在脫碳方面的投資進行溝通和協商。
·根據各自的國內法律框架，對非市場行為體的外國投資進行審查。
為了加強合作并推進全球鋼鐵和鋁行業的可持續性談判，美國和歐盟同意成立一個技術工作組。該工作組將負責確定計算鋼鐵和鋁碳強度的方法，并在雙方之間共享相關數據，以促進這一進程。
截至撰寫本文時，談判已啟動20個月，雙方代表們已建立了兩個技術工作組。一個專注于“碳強度”議題，另一個關注所謂“產能過剩”問題。2022年12月和2023年1月，雙方通過概念說明交換了各自的談判立場。
2023年3月10日，歐盟委員會主席馮德萊恩與美國總統拜登發表聯合聲明，表明他們對鋼鐵和鋁談判抱有雄心壯志。這些談判計劃在2023年10月進行，旨在確保行業的長期生存能力，推動低碳鋼鐵和鋁的生產與貿易，并恢復市場導向條件。雙方的目標是激勵這些行業的減排，并為工人創造公平競爭環境。該安排將向致力于減少非市場過剩產能和降低行業碳強度的合作伙伴開放。
然而，美歐在政策設計、氣候與貿易合作的方法、目標和愿景上存在分歧。本文將探討雙方對談判的看法，并評估雙方可能在截止日期時達成初步提案。談判之后，美國可能恢復對歐盟的鋼鐵和鋁征收“232條款”的關稅，雙方也可能就“全球鋼鐵和鋁安排”（Global Steel and Aluminium Arrangement，GSA）達成協議。無論是任何結果，都將對全球產生重大的經濟和氣候政策影響。
2.歐盟的視角：實現美提議目標，現有政策工具足以
美歐聯合申明中提出的談判目標相當寬泛，這為政策提供了較大的靈活性，歐盟可以繼續執行其已通過的立法。實際上，對歐盟而言，如要實現當前宣稱的共同目標，并不需要額外的行動，現有的政策工具已經足夠。
首先，歐盟在2017年對其“貿易防御工具”（TDI）進行了改革，以更有效地應對國家干預導致的“嚴重價格扭曲”，并擴展了其反補貼規則的覆蓋范圍。根據歐盟-美國聯合聲明，這些措施已經限制了因非市場導向而產能過剩的出口商的市場準入，并且將繼續這樣做。例如，歐盟目前對中國的賤金屬出口實施了32項反傾銷措施和3項反補貼措施，有效抑制了中國的產能出口。
其次，歐盟的“碳邊界調整機制”（CBAM）覆蓋了鋼鐵、鋁等能源密集型行業，旨在限制不符合低碳標準的非參與者的市場準入。該機制將從2026年起，通過在邊境對進口產品征收與歐盟內部碳價格相當的費用來實現。在國內層面，歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）指令（2023/959）的修訂將在2038年前逐步淘汰免費排放配額，這意味著到那時，鋼鐵和鋁行業應實現完全脫碳。
此外，歐盟的“外國直接投資審查框架”（2019/452）協調了成員國在審查非市場導向行為體的投資方面的努力，美歐雙方政策方針交流也有“美歐貿易和技術理事會”（TTC）等現有平臺。
2023年10月，美歐未能就撤銷鋼鋁關稅達成協議。圖自美媒
3.美國的視角：以“氣候為名”的保護主義
2022年10月，歐盟和美國發表了關于臨時解決232條款關稅爭端的聯合聲明。不久后，《金融時報》報道：
“美國政府正謹慎地沿著羅斯福研究所的托德·塔克（Todd Tucker）和范德比爾特大學的蒂莫西·梅耶（Timothy Meyer）提出的政策路徑前進。他們認為，美國不需要像歐盟一樣引入碳定價，但仍可以與盟友合作，達成關于如何衡量碳強度并對碳密集型產業征收關稅的行業協議。”
如果對比“塔克-梅耶計劃”（以下簡稱TMP）與美國貿易代表辦公室（USTR）談判提案的的關鍵參數，可以確認USTR的談判立場大致遵循了TMP的腳本，以實現其核心目標：不取消特朗普政府在2018年引入的對鋼鐵和鋁的全球征稅，而是用一個圍繞氣候問題構建的新的全球關稅體系來取代它們。
本文接下來的分析將部分表明，美國構想的關稅體系與氣候問題的聯系，只能說非常牽強的。最重要的是，TMP方案和USTR談判提案都大力強調對鋼鐵和鋁征收進口關稅，但沒有涉及對美國國內高排放的鋼鐵和鋁生產進行限制。
事實上，美國依然沒有立法議程或規劃來實現其高排放的高爐鋼鐵廠的脫碳——這些鋼鐵廠約占美國鋼鐵產量的35%，而低排放的電弧爐（EAF）生產約占65%。TMP和USTR提案通過精確的設計，試圖避免讓美國鋼鐵和鋁行業面對脫碳挑戰。這些美國企業在此前十年中，主要生產目標就是對外出口。
可見，除了維持特朗普政府最初對美國鋼鐵和鋁業施加的關稅保護之外，TMP和USTR的初步談判提案并沒有支持其宣布的所謂氣候及其他政策目標。換言之，如果真按美國的提案進行實施，無論是對于談判雙方還是全球其他國家，在實現氣候目標、提升行業競爭力、加強市場流通等各方面都會變得更遭，還不如什么協議都別達成。
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