薛凱桓：烏克蘭想入歐盟，還得過幾關？
【文/東方軍事專欄作者 薛凱桓】
6月25日，歐盟各成員國歐洲事務部長和烏克蘭政府代表團在盧森堡宣布正式啟動烏克蘭的加入歐盟的談判進程。
按照歐盟的常規操作，啟動“入盟談判”往往更多地是一種象征性舉動，而不具備實質性意義。目前，烏克蘭在加入歐盟的道路上尚未取得實質性進展，這次“入盟談判”的啟動，僅僅是法律程序上的一個開端，標志著烏克蘭邁出了向歐盟靠攏的第一步。
然而，在談判啟動的同時，烏克蘭、歐盟和匈牙利三方之間的分歧依然未解。自俄烏沖突爆發以來，匈牙利一直反對對烏克蘭的援助以及對俄羅斯的制裁。盡管匈牙利是歐盟成員國，但其立場常常與歐盟的“共同立場”背道而馳。烏克蘭與匈牙利之間的關系成了烏克蘭入盟道路上的一大障礙。為了獲得匈牙利的支持，烏克蘭必須滿足其提出的“11點要求”。
烏克蘭的入盟之路依然充滿了重重困難，而烏克蘭與匈牙利的關系只是其中的一個障礙。除此之外，歐盟也對烏克蘭提出了多項要求，甚至包括要求烏克蘭當局進行體制改革。然而，即便如此，歐盟也并未完全亮出其底牌。
烏克蘭與歐盟之間的入盟談判意味著什么？烏克蘭的入盟之路能否一帆風順？本文將對這些問題進行深入探討。
烏克蘭入盟談判啟航遇阻：匈牙利因素使進程陷入停滯
顯然，烏克蘭和歐盟都迫切希望啟動烏克蘭的入盟談判進程。去年，烏克蘭當局還曾樂觀地預測，這一進程將于2023年底啟動。
然而，由于匈牙利的抵制，這一目標未能實現。自俄烏沖突爆發以來，匈牙利一直反對歐盟對烏克蘭的援助。2023年10月，匈牙利總理歐爾班曾明確表示，將阻止歐盟向烏克蘭提供任何援助，除非歐盟能提供“充分的理由”。他要求歐盟明確解釋追加對烏克蘭援助的原因。當時，匈牙利外交部長西雅爾多也表示，匈牙利將阻止烏克蘭加入歐盟。
6月24日，意大利總理梅洛尼在羅馬會見來訪的匈牙利總理歐爾班，并聯合召開新聞發布會 圖片來源：視覺中國
烏克蘭的入盟談判問題在2023年12月中旬就被提上了日程。當時，歐盟一致決定與烏克蘭當局就烏克蘭加入歐盟問題展開入盟談判。匈牙利之所以當時沒有出聲反對，這要歸功于德國總理朔爾茨。在投票時，他邀請歐爾班“出去喝杯咖啡”。根據歐盟的規則，在投票時有成員缺席的情況下，可以視為該成員棄權，從而可以做出一致決定。
隨后，在匈牙利的“默許”下，歐盟原則上通過了啟動入盟談判的決議，但具體何時開始仍然是個未知數。
烏克蘭當局曾預計歐盟將在今年3-4月間啟動這一進程，但由于有匈牙利從中作梗，日期一再被推遲。歐盟原本打算于4月啟動入盟談判，但匈牙利人、歐盟委員奧利弗·瓦爾希以及贊同他的歐盟官員發揮了關鍵作用，阻撓啟動烏克蘭入盟談判程序長達兩個多月。直到進入6月后，在歐盟承諾說服烏克蘭將匈牙利的一些銀行機構從“國際戰爭贊助商”名單中移除后，匈牙利才勉強和歐盟達成了妥協。
由于歐盟從春天起就在為歐洲議會選舉做準備，烏克蘭（包括摩爾多瓦）的談判被推遲到投票之后。但雙方有一個明確的時間線，即談判應在6月底之前開始。
對烏克蘭來說，這個時間點屬實不太有利，因為從7月1日起，匈牙利將擔任歐盟理事會主席國長達六個月。在匈牙利擔任主席國期間，烏克蘭入盟談判很難會有實質性進展，因為歐爾班不會讓匈牙利的歐盟官員親自表示支持烏克蘭加入歐盟。
而一旦將這一進程再推遲六個月，那么它將給歐盟和烏克蘭帶來更多不確定性。
因此，盡管烏克蘭現在終于開始了入盟進程，但匈牙利的因素使剛剛啟動的入盟談判就陷入了困境之中。
烏克蘭入盟談判面臨匈牙利族裔權益挑戰：烏匈關系緊張成入盟絆腳石
匈牙利頻頻阻撓烏克蘭加入歐盟，主要是因為烏匈之間在“少數族裔權利”問題上的分歧。烏克蘭在外喀爾巴阡地區匈牙利裔烏克蘭人問題上的做法引發了匈牙利的不滿，導致兩國關系長期緊張，難以改善。匈牙利外交部曾明確表示，在烏克蘭恢復居住在外喀爾巴阡地區的匈牙利裔烏克蘭人的權利之前，匈牙利不會支持烏克蘭加入歐盟。
黃色為外喀爾巴阡州 圖片來源：維基百科
2022年12月13日，烏克蘭最高拉達通過了一項關于少數族裔權利的法律，法律內容包括允許少數族裔“私下和公開、以口頭和書面形式”使用他們的語言，但應在“不違反法律的范圍內使用”。根據該法，少數族裔是指非烏克蘭族并居住在烏克蘭境內且擁有烏克蘭國籍的公民。同時，該法律也指出，出于國家安全、領土完整和公共秩序的利益，少數民族代表的權利可能受到限制。2023年，匈牙利和羅馬尼亞就該法律向歐盟威尼斯委員會（由憲法專家組成的法律咨詢機構）提出了控訴。控訴內容主要包括烏克蘭侵犯少數族裔代表使用語言的權利等相關條款。
自2014年烏克蘭危機爆發以來，烏克蘭當局頻頻出臺類似法律，限制少數族裔權利，居住在外喀爾巴阡的匈牙利裔也深受其害。對此，匈牙利外長西雅爾托曾強調，這標志著匈牙利民族的文化和歷史象征受到損害，匈牙利裔烏克蘭人失去了在學校和大學使用母語和教育孩子的權利。
1 2 下一頁 余下全文少數族裔問題是烏匈關系的核心問題，也是匈牙利阻撓烏克蘭加入歐盟的主要原因之一。匈牙利總理歐爾班一向善于因勢利導，在這個問題上也不例外。因此，匈牙利利用形式上的理由將入盟進程拖到最后一刻，等到沒有時間尋找新的籌碼時，便發出了最后通牒：只有歐盟方面迫使烏克蘭滿足匈牙利對外喀爾巴阡少數族裔問題的相關要求，匈牙利才會同意召開歐盟政府間會議并啟動入盟進程。
6月14日，在其他歐盟國家表示同意后，匈牙利便不再堅持反對。歐盟對匈牙利讓步的消息感到歡欣鼓舞。但就在第二天，匈牙利的一份聲明又讓許多人重新緊張了起來。匈牙利外交部長西雅爾托表示，匈牙利的要求大多數都已被納入烏克蘭的入盟談判框架，但烏克蘭“仍需解決很多問題”。鑒于歐爾班政府一向公開反對烏克蘭的立場，這一消息對烏克蘭來說并不樂觀。
現在，烏克蘭入盟的框架已經確定，但現實情況又發生了新的變化。根據最終文件，匈牙利的要求有所軟化。歐盟在6月25日通過的烏克蘭入盟框架文件中并未直接包含西雅爾托提到的內容，只是間接暗示了匈牙利的立場。
頓涅茨克地區托雷茨克，一幢住宅樓在炮擊后被毀 圖片來源：視覺中國
烏克蘭入盟首席談判代表斯特凡尼什娜曾表示，烏克蘭打算“落實”匈牙利在1月與烏克蘭外長庫列巴和烏總統辦公室主任葉爾馬克會晤時，向烏克蘭提出的有關少數族裔權利的11個要求。事實上，匈牙利的要求已從烏克蘭加入歐盟應滿足嚴格的先決條件變為烏當局應進行“自我反省”。這對烏克蘭來說似乎是一個好消息。
然而，這11項要求的具體內容并未公開，而且相當含糊不清，這就非常耐人尋味了。由于信息不透明，匈牙利可以隨時修改或不承認11項要求的內容，也可能隨時再添加新的條件，更能以烏克蘭未能滿足條件為由繼續阻撓烏克蘭入盟。因此，要過匈牙利這一關，烏克蘭仍面臨不少挑戰和需要付出的努力。
烏克蘭入盟之路：挑戰重重，波折不斷
盡管烏克蘭加入歐盟問題的首次政府間會議標志著談判進程的正式啟動，但距離真正展開談判還有一段距離。在未來六個月內，烏克蘭入盟談判真正啟動的希望相當渺茫。除了因為匈牙利將擔任歐盟輪值主席國之外，也是因為歐盟忙于權力更迭，如任命新的歐盟委員、組建新的團隊等事務，這使得歐盟無暇顧及烏克蘭的入盟事宜。
或許要等到2025年初烏克蘭入盟事宜才會有新的轉機。屆時，波蘭將擔任歐盟理事會輪值主席國，且現階段波蘭支持烏克蘭加入歐盟。因此，烏克蘭入盟談判若想真正啟動，可能至少也要等到波蘭擔任歐盟輪值主席國之時。
在烏克蘭入盟框架文件中，歐盟對烏克蘭提出了一系列要求，而烏克蘭目前尚未滿足這些要求。如果烏克蘭不能積極行動以滿足歐盟方面的條件，那么入盟談判將無法取得進展，很可能會像巴爾干諸國和土耳其那樣在入盟進程中陷入停滯。這個問題與匈牙利無關，烏克蘭也無法將責任歸咎于匈牙利。
入盟框架中多次強調：“改革的進展將決定談判的總體步伐，我們將在評估改革效果后考慮推進進程。”在此期間，烏克蘭必須與歐盟共同篩選烏克蘭國內法律，并分析這些法律是否符合歐盟法律。接下來，烏克蘭還需制定并與歐盟委員會商定關于法治、保護少數群體、民主機構運作、公共行政改革等部分的行動計劃。考慮到目前正在進行入盟談判的國家中，沒有一個能在短時間內完成這項工作，尤其是烏克蘭在腐敗、少數族裔等問題上較為突出，烏克蘭光是完成這些工作就可能需要數年時間。
根據歐盟于6月25日提交的談判框架文本，烏克蘭入盟的進程與歐盟為北馬其頓和阿爾巴尼亞提供的入盟路線圖大致相同，兩者文本的相似率高達95％，而北馬其頓和阿爾巴尼亞至今仍未真正開啟入盟談判。
此外，不幸的是，即使在談判中，歐盟國家在一些關鍵問題上仍然享有投票權。這意味著烏克蘭每次談判都必須獲得全體歐盟成員國的一致同意，其中匈牙利的態度尤為重要。
歐爾班 圖片來源：視覺中國
烏克蘭入盟成功的關鍵在于按照歐盟的要求在司法、民主、國家行政體制等領域進行改革。如果不這樣做，入盟談判就沒有成功的可能。然而，這種“程序正義”往往會被歐盟用作拖延時間的手段。回顧北馬其頓、阿爾巴尼亞、土耳其等國的入盟談判經歷，我們可以看到歐盟總能找到各種理由聲稱這些國家未達到要求，從而搪塞其入盟請求。例如，在法治領域，歐盟可能會首先設定一系列指標要求烏克蘭完成，然后又會提出一套“中間標準”，聲稱這是烏克蘭下一階段的目標。如果烏克蘭實在無法滿足這些要求，歐盟可能會在該領域再制定一個新的標準，并指責烏克蘭未能完成歐盟的要求，從而將談判無限期拖延下去。
更令烏克蘭擔憂的是，歐盟還保留了一手，即大打“價值觀牌”。參考土耳其入盟的歷史情況，歐盟可以宣稱改革出現倒退，并宣布之前的任何決定都可以停止或撤銷。烏克蘭入盟談判框架文件中也明確指出：“如果烏克蘭嚴重且長期違反聯盟賴以建立的價值觀，談判委員會可以主動或應成員國的合理要求，建議暫停談判并提出恢復談判的條件”。
值得注意的是，這并不是一個僅針對烏克蘭的特定機制，在土耳其等國的入盟談判中，歐盟就曾使用過此類手段。歐盟與土耳其的入盟談判早已停止，且短時間內看不到恢復的可能。因此，即使烏克蘭現在急于進行入盟談判，但如果不到“時機”成熟，且未能滿足歐盟一些隱晦的“要求”，烏克蘭入盟的夢想也只會是鏡花水月，難以實現。
歐盟的原則是“無利不起早”。它早已預見到候選成員國在加入歐盟之前可能利用歐洲一體化優勢的情況，因此也制定了相應的應對措施。烏克蘭在與歐盟的接洽中喜歡使用“擇優錄取”一詞來表達自己會成為“優質成員國”的誠意。但顯然，歐盟各國對“擇優錄取”一詞的理解存在差異。匈牙利、斯洛伐克等國對烏克蘭自稱“優等生”的做法嗤之以鼻，即使是一向支持烏克蘭的法國、波蘭等國，也因烏克蘭農產品傾銷等問題對烏克蘭入盟心存疑慮。而同樣主打價值觀外交的德國、荷蘭等國則對烏克蘭的腐敗情況頗為擔憂，在烏克蘭入盟的問題上也猶豫不決。
歐盟內部的各種利益糾葛和復雜態度決定了其靈活多變的立場，也注定了烏克蘭的入盟進程不會一帆風順。在加入歐盟的問題上，烏克蘭仍然無法、也不可能擺脫其作為“棋子”的命運。
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6月25日，歐盟各成員國歐洲事務部長和烏克蘭政府代表團在盧森堡宣布正式啟動烏克蘭的加入歐盟的談判進程。
按照歐盟的常規操作，啟動“入盟談判”往往更多地是一種象征性舉動，而不具備實質性意義。目前，烏克蘭在加入歐盟的道路上尚未取得實質性進展，這次“入盟談判”的啟動，僅僅是法律程序上的一個開端，標志著烏克蘭邁出了向歐盟靠攏的第一步。
然而，在談判啟動的同時，烏克蘭、歐盟和匈牙利三方之間的分歧依然未解。自俄烏沖突爆發以來，匈牙利一直反對對烏克蘭的援助以及對俄羅斯的制裁。盡管匈牙利是歐盟成員國，但其立場常常與歐盟的“共同立場”背道而馳。烏克蘭與匈牙利之間的關系成了烏克蘭入盟道路上的一大障礙。為了獲得匈牙利的支持，烏克蘭必須滿足其提出的“11點要求”。
烏克蘭的入盟之路依然充滿了重重困難，而烏克蘭與匈牙利的關系只是其中的一個障礙。除此之外，歐盟也對烏克蘭提出了多項要求，甚至包括要求烏克蘭當局進行體制改革。然而，即便如此，歐盟也并未完全亮出其底牌。
烏克蘭與歐盟之間的入盟談判意味著什么？烏克蘭的入盟之路能否一帆風順？本文將對這些問題進行深入探討。
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顯然，烏克蘭和歐盟都迫切希望啟動烏克蘭的入盟談判進程。去年，烏克蘭當局還曾樂觀地預測，這一進程將于2023年底啟動。
然而，由于匈牙利的抵制，這一目標未能實現。自俄烏沖突爆發以來，匈牙利一直反對歐盟對烏克蘭的援助。2023年10月，匈牙利總理歐爾班曾明確表示，將阻止歐盟向烏克蘭提供任何援助，除非歐盟能提供“充分的理由”。他要求歐盟明確解釋追加對烏克蘭援助的原因。當時，匈牙利外交部長西雅爾多也表示，匈牙利將阻止烏克蘭加入歐盟。
6月24日，意大利總理梅洛尼在羅馬會見來訪的匈牙利總理歐爾班，并聯合召開新聞發布會 圖片來源：視覺中國
烏克蘭的入盟談判問題在2023年12月中旬就被提上了日程。當時，歐盟一致決定與烏克蘭當局就烏克蘭加入歐盟問題展開入盟談判。匈牙利之所以當時沒有出聲反對，這要歸功于德國總理朔爾茨。在投票時，他邀請歐爾班“出去喝杯咖啡”。根據歐盟的規則，在投票時有成員缺席的情況下，可以視為該成員棄權，從而可以做出一致決定。
隨后，在匈牙利的“默許”下，歐盟原則上通過了啟動入盟談判的決議，但具體何時開始仍然是個未知數。
烏克蘭當局曾預計歐盟將在今年3-4月間啟動這一進程，但由于有匈牙利從中作梗，日期一再被推遲。歐盟原本打算于4月啟動入盟談判，但匈牙利人、歐盟委員奧利弗·瓦爾希以及贊同他的歐盟官員發揮了關鍵作用，阻撓啟動烏克蘭入盟談判程序長達兩個多月。直到進入6月后，在歐盟承諾說服烏克蘭將匈牙利的一些銀行機構從“國際戰爭贊助商”名單中移除后，匈牙利才勉強和歐盟達成了妥協。
由于歐盟從春天起就在為歐洲議會選舉做準備，烏克蘭（包括摩爾多瓦）的談判被推遲到投票之后。但雙方有一個明確的時間線，即談判應在6月底之前開始。
對烏克蘭來說，這個時間點屬實不太有利，因為從7月1日起，匈牙利將擔任歐盟理事會主席國長達六個月。在匈牙利擔任主席國期間，烏克蘭入盟談判很難會有實質性進展，因為歐爾班不會讓匈牙利的歐盟官員親自表示支持烏克蘭加入歐盟。
而一旦將這一進程再推遲六個月，那么它將給歐盟和烏克蘭帶來更多不確定性。
因此，盡管烏克蘭現在終于開始了入盟進程，但匈牙利的因素使剛剛啟動的入盟談判就陷入了困境之中。
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匈牙利頻頻阻撓烏克蘭加入歐盟，主要是因為烏匈之間在“少數族裔權利”問題上的分歧。烏克蘭在外喀爾巴阡地區匈牙利裔烏克蘭人問題上的做法引發了匈牙利的不滿，導致兩國關系長期緊張，難以改善。匈牙利外交部曾明確表示，在烏克蘭恢復居住在外喀爾巴阡地區的匈牙利裔烏克蘭人的權利之前，匈牙利不會支持烏克蘭加入歐盟。
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2022年12月13日，烏克蘭最高拉達通過了一項關于少數族裔權利的法律，法律內容包括允許少數族裔“私下和公開、以口頭和書面形式”使用他們的語言，但應在“不違反法律的范圍內使用”。根據該法，少數族裔是指非烏克蘭族并居住在烏克蘭境內且擁有烏克蘭國籍的公民。同時，該法律也指出，出于國家安全、領土完整和公共秩序的利益，少數民族代表的權利可能受到限制。2023年，匈牙利和羅馬尼亞就該法律向歐盟威尼斯委員會（由憲法專家組成的法律咨詢機構）提出了控訴。控訴內容主要包括烏克蘭侵犯少數族裔代表使用語言的權利等相關條款。
自2014年烏克蘭危機爆發以來，烏克蘭當局頻頻出臺類似法律，限制少數族裔權利，居住在外喀爾巴阡的匈牙利裔也深受其害。對此，匈牙利外長西雅爾托曾強調，這標志著匈牙利民族的文化和歷史象征受到損害，匈牙利裔烏克蘭人失去了在學校和大學使用母語和教育孩子的權利。
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