改革開放初期，長三角縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了蘇南模式、溫州模式等享譽(yù)全國的典范。但近年來，縣域經(jīng)濟(jì)的光環(huán)漸褪，一部分縣城并入大都市區(qū)，更多的縣城淪為弱勢區(qū)域，與大城市的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢。

長三角一體化發(fā)展背景下，中心城市和城市群正在成為承載開放型和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的主要空間形式，而縣域經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展層次不高、轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。如何引導(dǎo)長三角縣域經(jīng)濟(jì)找尋一條既順應(yīng)產(chǎn)業(yè)演進(jìn)趨勢，又符合區(qū)域比較優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展道路，已迫在眉睫。

縣域經(jīng)濟(jì)日漸掉隊(duì)？

長三角縣域經(jīng)濟(jì)的異軍突起，得益于改革開放初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的率先松綁。但近年來，一批政策的重心，一頭在大城市發(fā)展，一頭在鄉(xiāng)村振興，中間的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)被忽視。2020年，長三角的縣和縣級市集聚了長三角將近一半的常住人口，但僅貢獻(xiàn)了不到2/5的地區(qū)生產(chǎn)總值和1/4多的一般公共預(yù)算收入，人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅為中心城區(qū)的2/3，這顯示了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊緣化。另一方面，縣域之間不平衡發(fā)展也在加大，昆山、江陰、常熟、慈溪、義烏等縣級市獲得長足發(fā)展，但蘇北、浙西南、皖北的縣城的發(fā)展卻舉步維艱。比如，江陰市人均gdp是安徽省臨泉縣的近10倍。

另一個(gè)突出問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化。上世紀(jì)80、90年代，長三角縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠中小民營企業(yè)，產(chǎn)業(yè)主要集中在礦產(chǎn)等資源密集型和服裝、化工、機(jī)械等勞動(dòng)密集型領(lǐng)域。近年來，在開放型經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)下，生產(chǎn)供應(yīng)鏈基本被大城市掌控，縣域產(chǎn)業(yè)大多集中在零部件供應(yīng)、裝配等產(chǎn)業(yè)分工的低附加值環(huán)節(jié)，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和低水平競爭突出。雖然縣級政府也努力培育新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，但相對缺乏相關(guān)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)能力，多是將上級政府確定的新興產(chǎn)業(yè)方向移植過來，或按照已有成功案例挑選產(chǎn)業(yè)培育方向，這不可避免造成與大城市爭奪資源的劣勢地位，鮮有培育成功的案例。

吸引并留住資本、人才、技術(shù)等要素，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要前提。但在財(cái)政實(shí)力不足、融資渠道偏窄的情況下，縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給要滯后于大城市，大城市的持續(xù)虹吸，進(jìn)一步擠壓大縣域增長空間，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。以江蘇為例，所有縣和縣級市的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省40%，但專利申請授予量的占比為32.6%，年末金融機(jī)構(gòu)貸款余額僅為26.4%。縣域優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位供給不足，人力資源成本、用工難度和老齡化問題日益突出，人力資源的結(jié)構(gòu)性短缺壓力與日俱增，并最終削弱產(chǎn)業(yè)的競爭力。

歐盟的“精明專業(yè)化”

縣域經(jīng)濟(jì)繁榮關(guān)系經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)和人民安居樂業(yè)，歐盟的精明專業(yè)化探索提供了可能的解決思路。

精明專業(yè)化政策是歐盟對1984-2013年的7輪“框架計(jì)劃”反思而改變的行動(dòng)。“框架計(jì)劃”通過資助研發(fā)項(xiàng)目和人員促進(jìn)創(chuàng)新合作與成果擴(kuò)散，但發(fā)現(xiàn)邊緣區(qū)研究能力較弱獲益不大，反而加大了內(nèi)部區(qū)域差異，弱化歐盟凝聚力。2011年歐盟提出用“地平線2020”代替“框架計(jì)劃”，并將精明專業(yè)化政策作為其中致力于縮小差異的“歐洲融合政策”的核心措施。精明專業(yè)化政策強(qiáng)調(diào)“精明”（smart）、“可持續(xù)”和“包容性”，倡導(dǎo)地方從自身需求和比較優(yōu)勢出發(fā)。從地方自身?xiàng)l件出發(fā)，量身定制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)扶持方案，走出各具特色的發(fā)展道路。這在一定程度上跳出了“強(qiáng)者越強(qiáng)”的產(chǎn)創(chuàng)資源配置的傳統(tǒng)窠臼，更有利于“弱勢地區(qū)”獲得長期發(fā)展動(dòng)力和促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

精明專業(yè)化政策強(qiáng)調(diào)根據(jù)本地知識(shí)技術(shù)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和地方比較優(yōu)勢，選擇適合地方的戰(zhàn)略性優(yōu)先培育產(chǎn)業(yè)，反對模仿與跟風(fēng)，重點(diǎn)評價(jià)產(chǎn)業(yè)是否能成為本地的獨(dú)特競爭優(yōu)勢以及對未來地方發(fā)展是否有推動(dòng)潛力。決策擇定之后，就通過扶持政策引導(dǎo)人才、技術(shù)、資本等區(qū)域內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源向特定產(chǎn)業(yè)集中集聚，繼而推動(dòng)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。

該政策不認(rèn)為所有地區(qū)都應(yīng)發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，也不要求所有地方都通過科技創(chuàng)新的方式來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。政策制定者認(rèn)為，創(chuàng)新不一定源于高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和研發(fā)活動(dòng)，跟地方資源和能力匹配的產(chǎn)業(yè)更有可能成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的源泉，商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新也有助于區(qū)域轉(zhuǎn)型。

讓縣域經(jīng)濟(jì)“有路可走”

結(jié)合長三角實(shí)際，借鑒歐盟精明專業(yè)化分工的政策路徑，針對如何讓縣域經(jīng)濟(jì)“有路可走”，有以下建議：

一、堅(jiān)持分類引導(dǎo)，發(fā)揮縣域比較優(yōu)勢。鼓勵(lì)縣級政府在擇定重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)方向時(shí)，破除“唯上”（上級政府提出的產(chǎn)業(yè)類別）、“唯高”（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域）的思維，重點(diǎn)選擇符合自身發(fā)展條件、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)扶持。對于大城市周邊的縣城，鼓勵(lì)融入鄰近大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈。評估工作可以廣泛尋求“外腦”資源，讓更多企業(yè)家、投資咨詢機(jī)構(gòu)、學(xué)者、公眾等廣泛參與，避免本地智囊的思維定式。

二、堅(jiān)持兩端發(fā)力，營造全生命周期產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境。有序引導(dǎo)人才、技術(shù)、資本等優(yōu)質(zhì)資源向培育產(chǎn)業(yè)集中和傾斜，聚焦從技術(shù)創(chuàng)新到產(chǎn)品商業(yè)化的全生命周期，供給端和需求端雙向發(fā)力，形成全方位政策扶持土壤。在供給端，重點(diǎn)加強(qiáng)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、人才政策的整合，提升在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的政策組合力度和針對性，鼓勵(lì)推廣和擴(kuò)大創(chuàng)新券的應(yīng)用。在需求端，重點(diǎn)是為新產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)化提供發(fā)展土壤，鼓勵(lì)在城市公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保障、科教文體場館、環(huán)境治理、休閑綠地等公共設(shè)施建設(shè)和服務(wù)中，積極運(yùn)用本地企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)等，提供企業(yè)產(chǎn)品展示與消費(fèi)的空間。

三、堅(jiān)持區(qū)域協(xié)作，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)融入長三角一體化發(fā)展。探索大中小城市創(chuàng)新合作和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的有效途徑，鼓勵(lì)上海、南京、合肥、杭州等城市對經(jīng)濟(jì)薄弱縣的科技扶持，推廣“總部+基地”“總部+分支機(jī)構(gòu)”等市場化合作模式，鼓勵(lì)有條件的縣在上海、合肥、南京、杭州等城市建立“反向飛地”，提升區(qū)域創(chuàng)新資源的共享水平。強(qiáng)化區(qū)域創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)對接，鼓勵(lì)高校加大與長三角產(chǎn)業(yè)需求相關(guān)的學(xué)科建設(shè)，推動(dòng)高校、科研院所與企業(yè)高校建立聯(lián)合研發(fā)中心。面向縣域科技創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)校企交流，鼓勵(lì)科研人員與企業(yè)建立深層次的長期合作關(guān)系，滿足企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)與技術(shù)升級需求，實(shí)現(xiàn)專利成果轉(zhuǎn)化。

四、堅(jiān)持頂層謀劃，適時(shí)建立專業(yè)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有以產(chǎn)業(yè)扶持資金為主要形式的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，探索“自下而上”的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金方案。組織企業(yè)家、投資機(jī)構(gòu)、學(xué)者、官員等多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對縣域發(fā)展方案進(jìn)行審議，重點(diǎn)審議確定的產(chǎn)業(yè)培育方向與地方發(fā)展條件的匹配性和未來發(fā)展的潛力。對于通過資助的計(jì)劃方案要強(qiáng)化評估監(jiān)測，對于后續(xù)發(fā)展中有問題或困難的方案，進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和整改，確實(shí)難以實(shí)施的方案及時(shí)終止。

（作者單位為中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所）