2026年5月1日，中國對非洲全部53個建交國的100%稅目產品零關稅政策正式生效——這意味著，非洲所有建交國出口到中國的商品，將享受前所未有的全面關稅豁免。

回顧這一政策的演進歷程：從2003年中非合作論壇上首次宣布對非洲最不發達國家給予零關稅待遇，到2005年首批近200個稅目正式落地，二十余年間，中國從局部試點走向全面開放，從部分商品走向全部稅目，成為全球首個對非洲所有建交國實施單方面、全覆蓋零關稅的主要經濟體。

然而，當“100%稅目”真正惠及全部非洲建交國時，這一前所未有的政策突破對中非關系究竟意味著什么？能否真正促進非洲工業化和經濟多元化，還是僅僅是貿易統計上的數字變化？與此同時，針對20個非最不發達國家設置的兩年過渡期，背后有哪些法律、政治與經濟上的現實考量？如果兩年內未能簽成正式貿易協定，政策將如何演變？此外，在中美博弈加劇、美國《非洲增長與機會法案》前景不明的背景下，中國的零關稅開放能否為非洲國家創造更大的戰略自主空間？

對此，東方軍事連線清華大學國際關系學系主任唐曉陽，請他就上述問題做出詳細解讀。

【對話/東方軍事 鄭樂歡】

東方軍事：中國對非零關稅政策始于2003年12月的中非合作論壇。當時中國宣布將對非洲最不發達國家的部分商品給予免關稅待遇，并從2005年開始正式實施。如今，中國實現了對全部53個非洲建交國100%稅目零關稅全面落地，實現全覆蓋。您如何評價這一政策的歷史演進步伐？

唐曉陽：“將20個非最不發達的非洲國家也納入了零關稅范圍”，完成了我國對非建交國100%稅目零關稅的最后一步，是一次重大突破。

這20個國家相對而言加工能力更強、物流基礎設施更完善、整體發展水平更高，因此它們更有能力利用關稅優惠進行實際出口。比如南非、埃及、尼日利亞等經濟規模較大、工業基礎較強的國家，它們原本就有一定的加工制造能力，甚至已經對歐美市場有出口經驗，因此有能力向中國出口一些時效性或競爭性要求不高的輕工產品。再比如肯尼亞，物流條件較好、區域位置優越，有可能向中國出口更多農產品。

相比之下，此前已獲零關稅的33個最不發達國家，由于自身發展水平較低，即使關稅降為零，其出口和加工制造能力也未必能跟得上。像馬拉維、布隆迪這樣的內陸國家，在這方面的競爭優勢就不那么明顯。所以，這次政策的真正亮點，是讓這些發展水平相對更高的非洲國家也能享受到實實在在的關稅優惠。

從更宏觀的背景看，這一突破還有重要的政治意義。有些非洲國家會擔心美國從中作梗，逼迫它們“選邊站”，但中非雙方最終完成了協議程序。這不僅體現了中國對非洲國家的尊重與友好，也向國際社會表明，發展中國家通過自主行動維護開放經濟秩序的團結精神，正在成為世界主流。

東方軍事：在中美博弈加劇的背景下，非洲國家也受到相應的影響，您認為非洲國家面臨的“選邊站”壓力體現在何處？

唐曉陽：美國對非洲國家施加“選邊站”壓力，主要體現在以下幾個方面：

第一，通過《非洲增長與機會法案》（AGOA）。該法案于2025年9月30日到期后，2026年2月獲特朗普簽署延期至2026年12月31日。如果屆時不再續簽，非洲國家對美出口將失去重要優惠通道，這會在貿易層面形成壓力。

第二，通過關稅政策，尤其是特朗普政府時期的對等關稅威脅。考慮到特朗普的任期還有不到兩年就要結束，這方面的壓力在未來可能會有所減輕。因此，當前這兩年的過渡期，其實是一個比較合理的窗口期。非洲國家可以利用這段時間，更充分地體會到與中國加強貿易往來的實際好處。如果未來美國仍然要求它們“選邊站”，這些國家在權衡利弊后也會更容易下決心。

2025年4月，特朗普政府宣布對所有進口商品征收10%的基線關稅，并對包括南非、尼日利亞在內的多個AGOA適用國加征了更高的國別關稅——51個非洲國家上榜，稅率從10%到50%不等。有分析指出，AGOA“實際上被取消了”，其免稅承諾在特朗普貿易政策下“已被掏空”。

第三，雖然美國國際開發署（USAID）已被撤銷，但美國國務院仍然保留著部分援助項目，對非洲國家選舉施加影響。

非洲有五十多個國家，各國國情差異較大，美國針對不同國家采取的手段也各不相同。需要強調的是，中國自始至終尊重非洲自主選擇，從未強迫任何國家在中美之間做出取舍。這種不施壓、不脅迫的姿態，與美國的做法形成鮮明對比，也為非洲國家爭取了更大的戰略自主空間。

東方軍事：針對此次對非零關稅政策，互聯網上也存在對于“是否會沖擊國內農業、制造業”的擔憂。您認為國內哪些行業可能感受到壓力，哪些反而會受益？

唐曉陽：這次政策對國內農業的影響可能會相對大一些。我國在棉花等農產品領域，國內價格明顯高于國際價格。零關稅生效后，非洲農產品可能在價格上形成更大的競爭優勢。不過需要指出的是，我國對敏感農產品仍設有進口配額限制。以棉花為例，根據國家發改委公告，2026年棉花進口關稅配額總量為89.4萬噸，目前尚未看到相關配額發生變化，因此仍保留了一定的保護措施。

在沒有配額限制的領域，非洲的水果、辣椒、咖啡等農產品確實有可能增強對華出口能力，國內相應品類的種植業可能感受到一定壓力。與此同時，中國消費者將從中受益，能夠買到更多樣、更實惠的進口農產品。

至于制造業，我認為短期沖擊非常有限。因為中國與非洲在制造業效率上的差距太大，即使實行零關稅，也很難在短期內改變這一格局。正如有分析指出的：“鑒于中國和非洲國家在制造業總體效率上差距明顯，初期由非洲加工并出口到中國的產品規模可能仍較有限，只會集中在非洲有明顯成本優勢而技術要求又相對較低的領域，如農產品加工、傳統低端的紡織品和輕工制造。”因此，國內大部分制造業不會感受到明顯的競爭壓力，僅在極少數低端加工領域可能面臨有限的替代。

總體而言，真正受益的是非洲的農業出口和初步加工產業，而國內農業中競爭力較弱的品類需要關注政策帶來的影響。

東方軍事：針對20個非最不發達的非洲國家，我們設置了兩年過渡期的特惠稅率。這個“階段性安排”主要是出于什么考慮？如果兩年后無法簽成自貿協定，政策會如何變化？

唐曉陽：這20個國家與此前的33個最不發達國家在法律基礎上存在根本差異：對于最不發達國家，中國可以直接給予零關稅待遇，這符合世界貿易組織（WTO）的“特殊與差別待遇”以及相關授權條款；但對于這20個相對發達的非最不發達國家，則需要通過簽訂雙邊貿易協定，才能合法地實行零關稅。

然而，這20個國家目前存在一些顧慮。它們擔心與中國簽訂貿易協定后，可能會影響美國《非洲增長與機會法案》（AGOA）項下給予它們的關稅優惠，或者面臨來自美國其他方面的政治壓力。因此，相關協定的談判和簽署進度比較緩慢。

中國目前給予兩年最惠國待遇稅率作為過渡期，正是為了給雙方留出充足的談判時間，爭取在兩年內完成雙邊協定的簽署。

至于兩年后如果依然未能簽成貿易協定，那么按照WTO的一般規則，就只能恢復適用最惠國待遇稅率（即普通關稅水平），而無法繼續享受零關稅。中方當然會盡力推動協定落地，但最終結果取決于雙方的談判進展。

尼日利亞、埃及等非洲主要國家占中國對非出口總額的44% 彭博社

東方軍事：原產地規則是防止“搭便車”的關鍵。您認為現有管理辦法，如海關總署2026年新規，能否有效防止第三國商品借道非洲進入中國？有沒有過往的數據或類似自貿協定下的經驗可以參照？

唐曉陽：濫用零關稅待遇的風險確實存在，這一點不容忽視。尤其是一些制造業競爭力較強的第三國，可能會利用這一政策，將產品先運到非洲國家、再轉口出口到中國，從而享受免稅待遇。這種做法違背了政策設計的初衷——即真正促進非洲當地工業發展和經濟成長。

回顧歷史，當歐美國家最初實施類似零關稅政策時，也曾出現過這類“搭便車”的案例。但后來歐美收緊了原產地規則。例如，歐盟引入了“二級原產地規則”，限制更為嚴格；美國則采用“一級原產地規則”，要求產品在非洲實現一定比例的增值（例如達到60%以上），從而加以控制。因此，盡管有些產品可能從亞洲進口原材料，在非洲僅完成最后裝配或簡單加工，但經過這些規則約束后，基本能夠符合《非洲增長與機會法案》（AGOA）的要求。所以近15年來，我在歐美市場上已很少聽說類似濫用情況。

不過，我在坦桑尼亞的出口加工區里確實看到過類似現象。坦桑尼亞的出口加工區本身是免稅區域，但區內有些企業僅僅把那里當作倉庫，幾乎不進行實際生產。這主要是因為相關規則由坦桑尼亞本國自行制定，監管相對寬松，容易出現管理漏洞。

從現有規則來看，中國的原產地管理辦法理論上提供了一定的防范機制，例如要求產品在非洲達到一定比例的增值或完成實質性加工。

但執行難點依然不少：第一，非洲部分國家的海關監管能力和原產地認證體系相對薄弱，容易出現管理漏洞；第二，跨國公司有較強的動機和手段進行貿易規避，例如在非洲進行最低限度的包裝或簡單組裝后即轉口；第三，中非之間需要建立高效的信息共享和聯合執法機制，而這需要時間和政治意愿的配合。

因此，雖然原產地規則是必要的工具，但能否真正有效防止“搭便車”，很大程度上取決于中非雙方在監管合作、技術援助和執法力度上的持續投入。

烏干達姆巴萊市中烏姆巴萊工業園新華社

東方軍事：有觀點認為，零關稅是構建“中非命運共同體”的實質性一步。您如何評價這一政策對“命運共同體”概念的具體填充？它是否比以往的基礎設施貸款更能直接讓非洲普通民眾感受到“中國紅利”？

唐曉陽：零關稅政策與基礎設施貸款所起的作用并不相同。

在短期內，零關稅政策對非洲普通民眾可能不會帶來太直接的感受，因為它首先惠及的是那些具備出口能力的企業——而目前只有少數非洲企業（主要在農產品領域）能夠真正利用這一政策進行出口。非洲普通民眾能否感受到“中國紅利”，更多取決于這些出口企業能否擴大生產、帶動就業。

但從中期和長期來看，如果非洲國家能夠沿著價值鏈向上攀升，與中國形成更緊密的產業鏈融合，零關稅政策的作用就會逐步放大。這一點是中國對非洲零關稅政策與歐美同類政策的一個根本區別。

歐美國家的零關稅政策，本質上只是向非洲開放市場，但在幫助非洲培養自身工業能力方面投入甚少。非洲能夠出口什么，主要依賴已有的投資和產能。這種模式在過去二十年里，并未顯著推動非洲整體工業增長。而中國的不同之處在于，中國的工業體系本身非常強大，能夠通過零關稅政策與非洲形成更深層次的產業鏈合作——例如，非洲可以為中國提供中間產品或初步加工品，再由中國進行更高附加值的生產。這種合作模式更有利于非洲實現長期、可持續的工業發展。

因此，如果說基礎設施貸款更多體現在宏觀層面的“硬聯通”，那么零關稅政策則是從貿易和產業鏈角度，為“中非命運共同體”注入了更緊密的經濟互動基礎。雖然普通民眾的體驗會有一個滯后，但其長遠意義不容忽視。

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