中國的超大規模性與結構！
作者：新華門的卡夫卡
從政治秩序說起
武漢疫情期間，某個方艙醫院的患者，無意間帶火了一本書，甚至其書作者本人也在推特上轉發了該患者讀書的新聞照片，這就是弗朗西斯·福山所著《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》。這本書是福山近年來潛心力作，突破了福山本人過去的認識。福山在此書中否定了啟蒙運動以來的理性主義基石作為政治秩序的起源，相反，他更多地采納了亞里士多德的觀點，“人天生是政治的”。
啟蒙運動以來的哲學家，大抵認為政治秩序來源于“自由人權利的讓渡”，從最初級的聚落、到酋邦、再到國家，是對稱的權利與義務關系構造了政治秩序。然而，人類學對人類演化的考察和生物學對靈長類動物的觀察都表明，人類可能從頭到尾都是群居動物，“自由人”從來沒存在過，無論是猴子的群體還是猩猩的聚合或者古人類的部落，其內部關系都是與生俱來的，并非是個體理性的結果。內部關系更多的是群體對個體的定義與約束，因此，“人天生是政治的”要遠較“理性主義”來的正確；又或者是馬克思所給命題，“人的本質是一切社會關系的總和”。
筆者扯這么遠，是想闡述筆者的一個看法：群體是個體的聚落，但個體的聚合并不當然形成群體。當個體形成的集合其社會特征發生變化，則個體本身也自然發生變化。福山的這本書認為，人類社會的理想是“通往丹麥”，即達到理想的善治（在福山看來丹麥是代表），而善治需要的是“強大的國家、責任制和法治”。筆者以為，善治需要“強大的國家、責任制和法治”應該不錯，但這是否構成善治的充分條件，恐怕有待商榷。
當然不論如何，福山能突破其自身舊有認識，“歷史的終結和最后之人”，轉而認為美國正處于政治衰敗的前夜，已經頗為難得，畢竟福山也是局座曾認可的“戰忽局高級特工”。而筆者想由此展開的，是中國與丹麥（即福山本人的良治代表）的不可比較。
中國和丹麥，一個是大國一個是小國，大多數人都覺得不好直接比較；那么是不是中國和美國，這兩個大國，就可以比較了呢？或許在福山看來，中國和美國的不同，在于地理因素，在人口，在國家制度，或者可以再加上一個歷史文化因素。這樣的列舉，然后的比較，其實是有問題的，因為如此給出了一種仿佛進行“控制變量實驗”的可能性，然而，一國恰恰是由這些不同所構成，剝離掉非相關變量和這些因素相互間衍生關系，其國怕也就不存在了。
這也就是筆者想說的，中國的“國家”與美國的“國家”相去甚遠，遑論丹麥？抽象的談論“強大的國家、責任制和法治”，是沒有意義的。國家，或者其類似涵義“政府”，是一個客觀存在體，而責任制，是一種抽象的制度，法治，更是一種觀念、理念和準則。連結三個相互不甚關聯的事物，即可“到達丹麥”，不是太勉強了嗎？
國家的建構特點
洋和尚看不懂的經，其實土和尚也未必了解多少，從輿論的變化過程就能窺見一斑。對中國的國家建構，對新中國以來的篳路藍縷的歷程，我們或許能如數家珍；然而，當把這些換一個視角，上升一個維度，學術化、理論化的時候，則力有未逮。許多時候，錯誤的舉措源于錯誤的認識，許多人對國家的基本認識，尚處于初級階段。
本次疫情前期，網上經常會看到一種假設，如果疫情首先爆發在歐美國家如何如何。以大象公會為代表的自媒體的論調概括說就是西方制度下能保證疫情根本不會發生，然后進一步論述西方制度優越性。然而最近全球疫情爆發，美日歐等政體各種不檢測就是沒有的迷之操作，也在反復毆打如大象公會這類吹捧者的臉。
顯然，引入某些人的幻想中的西方制度，并不能改善我們的現狀。
然而，應該說，我們的治理體系是存在相當的不足的，疫情的防控期間的也有相當多的事例表明，我們決不是完美無瑕，恰恰相反是問題不少。那么，應該如何認識、如何分析這些問題？我想，需要溯源國家的建構，重新認識我們的體系。
如今，我國的“超大規模性”已廣為人所熟知。但超大規模性伴生而來的特征，大家卻未必了解。筆者認為，超大規模給中國至少顯著帶來了三個特點：
①雖然不是聯邦制國家，但中央政府的權力集約度比聯邦制國家還低；
②為有效應對廣袤疆域、廣闊社會和廣大族群，政府決策往往在“一刀切”和“可靈活解釋”之間二選一；
③識別和響應問題困難，解決問題容易。
這些特點是從何而來？這之中相伴相生的核心要素，是信息。因為中央的信息收集鏈條太長，效率低，不得不將許多決策權力下移；因為所面對的國家情況太多、太復雜，中央政府不能收集到足夠全面的信息，不得不給下級提供政策執行的靈活度，而靈活執行政策一段時間后為扭轉偏差，又不得不采取一刀切的策略保證執行的公平性（均等）；至于因為信息鏈條長，以至于識別問題困難，就宛若一個常識了。
另外，筆者另一個看法，就是超大規模帶來的五級政府，使得我國治理負荷極重，并且帶來了政策執行過程中一個重要的影響維度——政府間關系（央地關系）。世界上絕大多數國家，都是三級政府或者更少的層次，這樣的官僚體系，內部過程短，上下級立場偏差小，分析時可以忽略，因而政府間關系并不是一個獨立的分析維度。但在我國，考慮某一政策的執行，某一社會問題的治理時，略去“中央——省/自治區——市/盟/地/州——縣/區/旗——鄉/鎮/街道”這個漫長鏈條的扭轉，肯定是不準確的。
行政發包制和地方的公司化
關于國家的組織形態，一般劃分為三種形式：單一制、聯邦制和邦聯制。學者通常將中國歸為單一制國家，因為我國中央政府是地方政府所有權力的授權來源，地方政府不享有地方自治的地位。但事實上，單一制、聯邦制或邦聯制均不能描述中國政府間關系的核心特征，而周黎安和周雪光所提出的行政發包制則可能是一個更為準確的描述。
我們說，對一個組織的控制，核心的權力來源于兩項，人事權和財政權。在某些方面，我國比世界上大多數單一制國家更集權，中央政府享有終結性權力和最高權威，立法權高度集中于全國人大，地方政府不享有地方自治的權力，中央對地方政府決策的否決權和干預權不受成文制度約束，中央政府的人事安排必要時可以一竿子插到底，財政安排也同樣如此。
在另一些方面，中國又比通常的聯邦制國家還要分權和分散。雖然中央政府具有絕對權威和廣泛的干預權，但中央財政支出占國家總財政支出的比例在過去幾十年間一直處于２０－３０％的水平，遠低于西方發達國家（通常為５０－６０％）。我國各級政府的管理，是“下管一級”，即中央管省，省管市和州，市管區和縣，區縣管鄉鎮街道，除非特殊情況，否則不會越級管理。
我們以英國為例，英國屬于高度集權的單一制國家，地方政府從屬于中央政府，中央政府通過國會立法，可以撤銷地方政府或更改地方政府的組成。即便如此，中央政府也必須依靠法律或其他制度規定的手段控制地方政府的行為，地方政府對中央政府的干預也可以在法院進行申辯。在１９９３－２００１年，英國地方政府財政支出中來自中央政府的轉移支付占到近８０％。
在組織內部的權威下，中央政府享有無限的正式權力和剩余控制權，作為承包人的地方并不具備聯邦制國家的州那樣的獨立主權或單一制國家地方政府的自治權，也不享有與中央政府分庭抗禮的平等關系。我國許多財政項目的支出情況是“中央請客，地方買單”，舉凡上級的財政投入往往同時要求下級的配套資金，這樣的財政融資模式與發包制是相對應的。
行政發包制直接帶來了承包人的整體性問責和無限責任。企業倒閉引發工人失業或者企業債務到期不能履約支付，在市場經濟國家這應該和政府無關，因為其政府是有限政府，不對單個企業的經營負責。但在中國，企業倒閉引起的工人失業和或廣大債權人受損會影響社會穩定，因為維持社會穩定是地方官員的主要職責之一，最后都變成地方官員的直接或間接責任。在這種情況下，地方官員作為承包人被整體性問責，承擔了無限責任。
再以“玩忽職守罪”為例，筆者咨詢了專業人士（我太太）“玩忽職守罪”和“瀆職罪”之間的區別。（以下為筆者個人淺見）以守大堤為例，輪到甲值守，甲沒有值守，造成潰堤，就是瀆職；而若是甲值守過程中，沒有及時發現螞蟻洞，造成潰堤，就是玩忽職守。這其中暗含的，也是對責任的無限追究。
行政發包制與韋伯的理性官僚制的區別在于，發包制是以層層整體性發包代替專業化分工，最小化總部功能。除了控制最后的否決性權力，常態治理是試圖將跨地區的協調性和整合性功能維持到最低水平；以整體性問責代替各司其職，以承包人的無限責任代替代理人的有限責任，以結果考核代替過程和程序控制。
這其中暗含的，是廣袤國土、廣闊社會和廣大人民所帶來的海量信息，導致中心化治理的不可能，以被迫的分布式節點來經授權代行中央政府權力。而這些中心節點的實際權力，比聯邦制國家的地方政府還大，因而為糾偏、避免分裂和動蕩，中央政府又享有了打斷常規治理、最終否決的權力。
而近年來，我們所批評的地方政府公司化，其實是各級政府作為上級政府的承包人，在利潤（經濟利益和政治利益）全面收緊之下，一些領導力不足的地方領導人不能很好平衡各方面的事務，不得不將有限的資源（人力、物力、財力和注意力）盡量投入在更容易出數據的“硬指標”領域，而對于“軟指標”領域則失之于松懈，乃至漠視，更有甚者“策略性放棄”。
各級的主體化和政治秩序中的多元化
我國《立法法》將中央部委制定的部門法規與省級政府制定的法規條例放在相同的立法地位，極具中國特色。立法地位由立法者所對應的行政級別決定，而不是由法律條例覆蓋的地域范圍決定。中央部委面對同等行政級別的地方政府，其橫向協調和整合能力在很多領域都相對有限，至少在常態下是如此。
在美國聯邦制的設計中，只要在聯邦政府負責的跨區域事務中，聯邦立法一定高于州立法，州法律如果與聯邦法律發生抵觸，則以聯邦法律為準。諸如美國“州際貿易”（inter-state trade）和全國統一市場的法律約束在中國并不存在。在我國，各地市場、監管和司法的地方保護主義長期盛行，屢禁不止。
京津冀一體化的設想從上世紀八十年代初開始就在中央層面籌劃，15年前發改委就制定了正式的京津冀一體化規劃，但長期以來，成效不大，北京和河北之間交界地帶的交通設施都沒有實現接通。直到2014年，一號領導親自主持專題座談會，明確要求京津冀領導要打破“一畝三分地”的思維，京津冀一體化才開始取得實質性的進展。
我國政府間的發包-承包關系，以屬地管理為特征，信息傳遞的不對稱性又賦予了地方政府極大的自由裁量權和實際控制權，這些正式和非正式的權力導致了對中央政策的各種抵觸和變通。層層整體發包又造成了相對弱化的橫向協調功能和各種地方保護主義。而屬地主義下的連續層級間的發包-承包將跨區域事務和全國性公共產品進行了人為的屬地化和層次化分割。這就是地方政府公共支出比例高的主要原因。
正因如此，除非上級以政治壓力壓下來，否則下級政府對上級所布置的任務目標往往頗有微詞，采取“集體不作為”加以抵抗；而上級政府則因此更進一步“屬地責任管理”壓實責任，賦予下級政府的“無限（承包）責任”，以求目標的完成。
這樣的行為方式，締造了政府間的關系。從一方面來說，各級政府，特別是有明確隸屬關系的政府，是上下級和平級關系，合作多于競爭，各級各類政府和機構組成了一個共同體——國家；但從另一方面來說，無限責任所導致的，是各級都凸顯為獨立的主體，在承擔責任、完成目標的動力下，不但橫向間政府關系是競爭性關系，上下級之間的政府關系也變得復雜化。與常人的想象不同，下級政府面對上級政府，既是必須全面聽從、全部服從的跟班小弟，但又擁有相當的、甚至是極大的談判能力。
這就是我國政治秩序中事實存在的多元化現象。各個主體，都具有自己的主觀能動性，因而在信息傳遞、指令執行的過程中，我們學習到了大量的成語，諸如：“陽奉陰違，言不由衷，背道而馳，南轅北轍，掘地尋天”等等。
遠的不說，僅僅是這幾年，甚至是新冠疫情防控過程中，許多事例就足以說明這復雜的關系。交通管控組未經指揮部同意，擅自停止封城；某縣級市未經任何主體批準，擅自扣押物資；某些地方在執行封村、封小區的政策過程中，擅自將指令變成“挖斷公路”，等等。
央地關系和中心節點
自韶山偉人以來，對于央地關系總的看法都是，鑒于我國的超大規模，中央不能管太多，因而，分權（或者說放權）制是一個長期的模式。但平行結構下的分權，政府間關系經過演變，就是上文所提到的承包-發包關系。
這樣的政府間關系，筆者認為，是一種還遠未成熟的政府間關系。這是我國社會基礎在過去的七十年間飛速變化的歷史背景下的一種無奈的結果。過去的七十年，中國社會的生產力、生產關系、社會秩序都發生了巨大的變化，有些范疇甚至數年就發生一次根本性變化，在這樣的變化過程中，穩定的政治秩序是很難生成的。
因而，以結果論英雄、將全部權力對下授權委托的這種模式，能最低程度的實現有效治理、維護中央權威。因此我們也看到，如錢穎一老師所提出的“財政聯邦主義”、周黎安老師所描述的“政治錦標賽”等描述這一具體機制。不論如何描述，這種超大規模帶來的復雜性和變化速度都遠不是任何“西方國家”所能比擬的。
另一方面，雖然受制于信息傳遞的現實約束，中央政府也同樣在有意識的減少政府層次，對稱中央和地方事權。直轄市、計劃單列市、副省級市和“較大的市”，中央政府依次設計了不同的授權權限，寄望縮短“信息傳遞鏈條”。18屆三中全會以來，我國財稅體系改革的核心，就是匹配、平衡“財權和事權”。我們看到，新冠疫情的防治中，并沒有出現“中央請客，地方掏錢”，而是財政部明確新冠疫情的財政兜底中，中央財政支持60%以上。同時，對一線醫護工作者們的每天300元補貼，是中央財政支出。
在結構性變化里，筆者最看好的，是城市群化。在筆者看來，城市群化的未來，是要素的全面融合，對居民的全面友好。從公共管理的視角來看，這意味著是否能夠實現“中央—城市群—區—（街道）”這樣一種四級或者三級半的政治結構（因為街道功能不完備），再結合信息技術的發展，或許將是中國千百年來國家治理邏輯的根本性變革。限于篇幅原因，這方面我們以后會繼續探討。
參考資料：
周黎安：《行政發包制》[J]，社會學，2014(6),34:1-38
周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》
周飛舟：《當代中國的中央地方關系》
韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》
胡鞍鋼：《中國國家治理現代化》
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