俠客島：基層督查考核檢查泛濫，誰(shuí)之過(guò)？

作者 :俠客島 2018-10-15 15:19:01 審稿人 : admin 圍觀 : 次評(píng)論

　　近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，對(duì)一段時(shí)間以來(lái)基層反應(yīng)強(qiáng)烈的上級(jí)督查檢查考核過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范治理。其中特別規(guī)定，對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)要減少50%以上。

　　應(yīng)該說(shuō)，中央的通知是及時(shí)的，亦點(diǎn)中了基層的痛點(diǎn)。不過(guò)，在實(shí)際工作中，兼顧上級(jí)權(quán)威與基層自主性，政策的統(tǒng)一性和靈活性，并非易事。平心而論，當(dāng)前形式主義、官僚主義問(wèn)題突出，導(dǎo)致基層苦不堪言的問(wèn)題，既不能簡(jiǎn)單歸咎于上級(jí)決策的“不接地氣”，亦不能簡(jiǎn)單理解為基層工作的教條僵化，而是政府間上下級(jí)關(guān)系的失衡，責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的結(jié)果，是國(guó)家治理體系和治理能力不足的表現(xiàn)。

　　“壓力型體制”的形成

　　任何一個(gè)行政體系，督查檢查考核系統(tǒng)都是必須的，這是上級(jí)能夠“控制”下級(jí)的前提。大致而言，上下級(jí)政府間圍繞著目標(biāo)設(shè)置、檢查考核、激勵(lì)分配及剩余分配形成不同互動(dòng)模式。

　　上世紀(jì)90年代，一種以目標(biāo)管理為核心特征的基層“壓力型體制”逐漸形成。其核心特征是，上級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行“數(shù)字化”管理，并建立各個(gè)指標(biāo)體系，層層分解，層層加壓。由于目標(biāo)任務(wù)“可視化”，亦是可計(jì)算的、可比較的，使得所有基層政府都圍繞著GDP、計(jì)劃生育率等指揮棒展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，“壓力型體制”亦是一個(gè)“錦標(biāo)賽體制”。

　　應(yīng)該說(shuō)，過(guò)去我國(guó)的基層治理之所以有活力，基層政府普遍積極行政，基層在“趕超型”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，恰恰源自于這一體制在特定的歷史條件下發(fā)揮了一定積極作用。

　　第一、這一體制是在中央向地方“放權(quán)”的過(guò)程中塑造出來(lái)的。上世紀(jì)八九十年代，我國(guó)的央地關(guān)系呈現(xiàn)出中央放權(quán)、地方分權(quán)的趨勢(shì)。從控制權(quán)的分配上看，中央除了掌握國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控等必要的權(quán)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)等各項(xiàng)權(quán)力都下放給了地方。

　　這一趨勢(shì)亦傳導(dǎo)到地方各層級(jí)政府關(guān)系之中，這使得在控制權(quán)的分配上，上級(jí)政府往往只掌握目標(biāo)設(shè)定權(quán)以及輔以其中的檢查考核權(quán)，將激勵(lì)分配權(quán)和剩余控制權(quán)都讓渡給基層，基層因此獲得了極大的自主性。但因?yàn)樯霞?jí)政府往往“只要結(jié)果、不要過(guò)程”，在諸多時(shí)候，還默認(rèn)基層政府為達(dá)到目標(biāo)而不擇手段——這也就可以解釋，為何上世紀(jì)90年代末全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等“國(guó)策”執(zhí)行過(guò)程中，都不同程度地存在權(quán)力濫用等情況。

　　第二、這一體制是在“監(jiān)控型國(guó)家”遠(yuǎn)未建立起來(lái)的時(shí)候塑造出來(lái)的。在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件下，央地之間、地方各層級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱是普遍存在的事實(shí)，上級(jí)政府非常清楚它不可能有效監(jiān)控基層政府行為。哪怕是掌握了檢查考核權(quán)，因行使這一權(quán)力需要高度有效的信息渠道，上級(jí)政府對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的啟用極為慎重。多數(shù)情況下，上下級(jí)政府只是將檢查和“迎檢”的游戲當(dāng)作上級(jí)控制權(quán)的“展臺(tái)”，并不真正激活檢查考核權(quán)。只有在有確切的證據(jù)的情況下（如媒體曝光、群眾反復(fù)上訪告狀），問(wèn)責(zé)機(jī)制才會(huì)啟動(dòng)。

　　“壓力型體制”的弊病

　　這么說(shuō)來(lái)，上下級(jí)政府間的“默契”，是國(guó)家治理能力有限情況下的必然產(chǎn)物。

　　一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記給筆者講過(guò)一個(gè)故事，很能說(shuō)明這個(gè)道理。他在擔(dān)任黨委書記的時(shí)候，上級(jí)相關(guān)部門布置

過(guò)一個(gè)任務(wù)：3個(gè)月之內(nèi)要種40畝地的樹。他就將這個(gè)任務(wù)分配給分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)去辦理，并指示財(cái)政所給予足夠的經(jīng)費(fèi)支持。過(guò)了3個(gè)月，這位副鎮(zhèn)長(zhǎng)匯報(bào)說(shuō)任務(wù)已經(jīng)完成了；這位黨委書記表達(dá)了贊許之意，說(shuō)那就寫個(gè)報(bào)告向上匯報(bào)吧，這事就算結(jié)束了。

　　事實(shí)上，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說(shuō)，他百分之百確定不可能完成任務(wù)，因?yàn)槠漭爡^(qū)就不可能找到40畝荒地；這就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政足額撥付的經(jīng)費(fèi)，這位分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)肯定從中貪污了一部分。但他作為一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的黨委書記，不可能捅破這層紙。因?yàn)橐煌逼茣?huì)有無(wú)盡的麻煩：一、如何向上級(jí)交代？其實(shí)上級(jí)或許也清楚這個(gè)任務(wù)因各地情況不一，不可能都完成。但如果自己主動(dòng)承認(rèn)完成不了，上級(jí)政府如秉持實(shí)事求是的精神，就得下來(lái)調(diào)研、重新安排指標(biāo)，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力；如果不實(shí)事求是，那就問(wèn)責(zé)了事——但上級(jí)又如何向更上一級(jí)交代呢？二、讓下屬怎么干？

　　副鎮(zhèn)長(zhǎng)在接下這個(gè)任務(wù)的時(shí)候，很清楚是不可能完成任務(wù)的。但他還是接下了，某種程度上是為領(lǐng)導(dǎo)分憂——真出了問(wèn)題，他得擔(dān)責(zé)。因此，哪怕是副鎮(zhèn)長(zhǎng)真貪污了種樹款，也是一種“激勵(lì)分配”。

　　很顯然，壓力型體制和錦標(biāo)賽體制雖發(fā)揮了地方的積極性，但也是有限度的。其最大的弊病是，基層政府“不作為”、“亂作為”的可能性大大增加。在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件下，上級(jí)政府為了約束基層政府，只能通過(guò)一些“簡(jiǎn)單、粗暴”（卻也有效）的辦法來(lái)補(bǔ)救。比如，“一票否決”就是這種性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)。把稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等中心工作列為“一票否決”事項(xiàng)，傳遞的政策信號(hào)是這些事項(xiàng)不可糊弄，必須保質(zhì)保量完成。在這個(gè)意義上，基層政府為了完成中心工作，可謂是不遺余力；但對(duì)類似種樹這樣的“軟指標(biāo)”糊弄糊弄，亦再正常不過(guò)。

　　檢查考核權(quán)實(shí)質(zhì)化后的問(wèn)題

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府行為普遍出現(xiàn)了從“積極行政”向“消極行政”的轉(zhuǎn)向。這基于農(nóng)村稅費(fèi)改革及免稅政策的實(shí)施，以及農(nóng)村計(jì)劃生育轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致基層治理告別了“趕超”時(shí)代有關(guān)，更與最近十余年來(lái)央地關(guān)系的變化有關(guān)。

　　與上世紀(jì)八九十年代的地方分權(quán)趨勢(shì)不同，最近十余年間，中央和省級(jí)政府通過(guò)垂直化管理執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，開(kāi)始了一場(chǎng)新的集權(quán)化轉(zhuǎn)變。這在某種程度上重塑了基層治理：由于上級(jí)掌握了財(cái)政和行政權(quán)力，基層政府的自主性大大下降，基層政府更是圍繞著上級(jí)的指揮棒轉(zhuǎn)，上下級(jí)政府間的博弈空間大為縮減。

　　這在控制權(quán)的分配上體現(xiàn)尤甚：上級(jí)政府不僅繼續(xù)掌握著目標(biāo)設(shè)置權(quán)，還在相當(dāng)大程度上掌握著激勵(lì)分配權(quán)，基層的剩余控制權(quán)也被有效制約。而最為突出的表現(xiàn)是，依賴于紀(jì)委監(jiān)察和政府督查力量的持續(xù)強(qiáng)化，檢查考核權(quán)具有了實(shí)質(zhì)意義。

　　應(yīng)該說(shuō)，檢查考核權(quán)的實(shí)質(zhì)化，是國(guó)家治理能力提升的表現(xiàn)。客觀上，檢查考核之所以起作用，而不是像上世紀(jì)八九十年代一樣淪為“游戲”，是國(guó)家基礎(chǔ)能力提升的結(jié)果。

　　比如，在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，基層對(duì)這一領(lǐng)域的形式主義、官僚主義問(wèn)題反應(yīng)最為激烈。但如果跳開(kāi)扶貧工作本身，可以看見(jiàn)精準(zhǔn)扶貧很可能為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)。如果不是扶貧系統(tǒng)及各級(jí)黨委政府絞盡腦汁要精準(zhǔn)識(shí)別貧困、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)脫貧，或許類似大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)這樣的治理技術(shù)不會(huì)產(chǎn)生地那么快。正因?yàn)橛辛诉@個(gè)系統(tǒng)，連帶著低保政策實(shí)施、微腐敗治理等基層治理實(shí)踐，也變得高效而規(guī)范起來(lái)。

　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，今天基層督查檢查考核之所以太多太濫，恰恰是國(guó)家治理能力不足所致的。其中的關(guān)鍵是：當(dāng)中央和上級(jí)政府的控制權(quán)急劇增強(qiáng)，而國(guó)家基礎(chǔ)能力又未同步提高時(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然依賴于可視化的“痕跡管理”，而無(wú)法依靠實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。

　　同樣以精準(zhǔn)扶貧為例。大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)是可以排除一些明顯有房有車有存款的假貧困戶，但絕大多數(shù)農(nóng)民的收入和支出過(guò)程都沒(méi)有“留痕”，很多非正規(guī)經(jīng)濟(jì)亦未“數(shù)目字化”時(shí)，“精準(zhǔn)”從何而來(lái)？為了接近“精準(zhǔn)”目標(biāo)，只能依靠扶貧干部反復(fù)“算賬”。高度精準(zhǔn)的系統(tǒng)以秒為單位計(jì)算出的扶貧問(wèn)題，基層就得以天、月為單位，再加上人海戰(zhàn)術(shù)來(lái)回應(yīng)計(jì)算機(jī)提出的問(wèn)題。

　　久而久之，真正一線的扶貧工作倒是不重要了，重要的是“算賬”，讓系統(tǒng)有效運(yùn)作。可見(jiàn)，這幾年盡管國(guó)家基礎(chǔ)能力提升了不少，但遠(yuǎn)未到可以精確計(jì)算的時(shí)代。當(dāng)前基層之所以受困于形式主義和官僚主義，根源在于我們?cè)谟糜?jì)算機(jī)的方式來(lái)治理算盤時(shí)代的社會(huì)。

　　上下責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)等

　　基層治理其實(shí)是有規(guī)律可循的。基本原理是：上下級(jí)政府間需要在權(quán)、責(zé)、利上形成相對(duì)的平衡關(guān)系。而這個(gè)平衡關(guān)系，除了受國(guó)家治理能力和社會(huì)本身的“可視化”水平的影響，最直接的還是控制權(quán)的分配問(wèn)題。

　　當(dāng)前，一種以行政理性化和技術(shù)治理為特征的“集權(quán)”正在開(kāi)展，上級(jí)政府部門通過(guò)項(xiàng)目制、問(wèn)責(zé)制、目標(biāo)考核制、辦事留痕等技術(shù)手段，將基層政府行為納入到了“制度的籠子里”。而同時(shí)，在基層，過(guò)去經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐已經(jīng)適應(yīng)了的數(shù)目字化管理領(lǐng)域（如GDP），不再衡量基層治理績(jī)效的主導(dǎo)要素；而一些未能高度數(shù)目字化管理的領(lǐng)域，如黨建、環(huán)保、維穩(wěn)等，漸漸成了基層治理等重要任務(wù)。

　　這就意味著，一方面，集權(quán)化使得上級(jí)政府，尤其是那些垂直化管理等部門，獲得了對(duì)基層政府的部分“控制權(quán)”，使得它們普遍以強(qiáng)化“屬地責(zé)任”的名義將部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層政府；另一方面，隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，一些“軟指標(biāo)”漸漸“硬指標(biāo)化”，且又苦于無(wú)法有效“智能計(jì)算”，就只能依賴于傳統(tǒng)的的督查檢查考核等方式來(lái)獲取信息。

　　在這個(gè)意義上，上級(jí)部門和基層政府間的責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，在治理任務(wù)急劇加重等情況下，加劇了形式主義和官僚主義的問(wèn)題。

　　比如，各地這幾年對(duì)環(huán)保和安全生產(chǎn)問(wèn)題愈來(lái)愈重視，而環(huán)保部門和安監(jiān)部門又是垂直管理部門。導(dǎo)致的結(jié)果是，環(huán)保和安監(jiān)等部門借著中央對(duì)相關(guān)議題高度重視的勢(shì)，不斷強(qiáng)調(diào)基層政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題的“屬地責(zé)任”，動(dòng)不動(dòng)就啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。問(wèn)題是，基層政府無(wú)法有效履行屬地管理的權(quán)利，因?yàn)橄嚓P(guān)的執(zhí)法權(quán)只有部門，準(zhǔn)確地說(shuō)只有擁有執(zhí)法資格的少量執(zhí)法隊(duì)員才能履行；更麻煩的是，部門垂直化管理同時(shí)意味著部門分割，執(zhí)法權(quán)的分散必然造成執(zhí)法效率的低下。

　　這便是基層普遍存在的“條塊分割”導(dǎo)致的責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的問(wèn)題。在基層治理中，基層政府抱怨執(zhí)法權(quán)不在身上，根本就不可能有效治理；部門則抱怨，基層政府有屬地責(zé)任，如果平常管理地好，哪至于到執(zhí)法這一步？

　　基層政府還抱怨，“上面千條線、下面一根針”，現(xiàn)在哪個(gè)部門都以屬地管理的名義要求基層履職，但也要有那么多人啊——大多數(shù)地方的基層政府工作人員，能夠應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)文字材料就不錯(cuò)了，哪還有時(shí)間精力來(lái)落實(shí)各個(gè)事項(xiàng)？于是，相當(dāng)部分地區(qū)的基層政府以村委會(huì)規(guī)范化的名義，將村干部納入基層行政體系，一些基層治理事務(wù)讓村干部去完成算了——很不幸，連村級(jí)組織受困于上級(jí)督查檢查考核。

　　治本之策

　　從中央發(fā)文的思路來(lái)看，中央顯然認(rèn)識(shí)到形式主義、官僚主義問(wèn)題表現(xiàn)在基層，根子在上面。短期內(nèi)，通過(guò)規(guī)范、壓縮上級(jí)督查檢查考核是有效的。但是，就國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程看，這一措施或許也只能起到治標(biāo)的作用。欲有效解決這一問(wèn)題，還得依賴于國(guó)家能力的提升及基層治理體制機(jī)制的創(chuàng)新。

　　今年暑期筆者在北京平谷區(qū)調(diào)研，其“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)對(duì)解決基層督查檢查考核過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題有所啟示。其基本做法是，在縣域治理范圍內(nèi)，不僅保證部門對(duì)基層政府對(duì)控制權(quán)，還賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。這樣，面對(duì)一些需要部門協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾，街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門現(xiàn)場(chǎng)“報(bào)到”，參與聯(lián)合執(zhí)法。運(yùn)用這一機(jī)制，平谷區(qū)猖獗多年的沙石盜采、盜挖黃金等問(wèn)題得到了有效控制。而部門因參與了治理過(guò)程，且治理目標(biāo)亦“可見(jiàn)”，也就不存在隨意啟動(dòng)督查檢查考核工作的問(wèn)題，更不用啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　解決基層督查檢查考核過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，需要有耐心、有定力。

　　一是要從提高國(guó)家基礎(chǔ)能力入手，積小勝為大勝。千萬(wàn)不要小看了類似“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”以及大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)這樣的基層探索，它們是一點(diǎn)一滴地提高基層治理能力。

　　二是適當(dāng)給基層治理減負(fù)。一個(gè)地方、一個(gè)時(shí)期，都只能有一個(gè)中心工作，其它工作要圍繞中心工作開(kāi)展。我們正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)進(jìn)行三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，時(shí)間緊、任務(wù)重是真的；但基層工作也要講究張弛有度、有所側(cè)重，抓住主要矛盾，才能避免眉毛胡子一把抓。在這個(gè)意義上，筆者還是建議各個(gè)地方政府可否做一個(gè)調(diào)查：基層干部“5+2”、“白+黑”的情況是否普遍？如果普遍，還要輪番督查檢查考核，有必要么？實(shí)際上，基層干不干活、干活怎么樣，最“可視化”的指標(biāo)是時(shí)間，而不是各種臺(tái)賬。

　　文/呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授）
　　編輯/秦木

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