合村并居，不是強制農民上樓！
合村并居是牽涉農民基本生產生活的大事，是農民利益的深刻調整，涉及地方政府與農民利益分配、農村集體與農戶利益分配等一系列復雜問題。
在這個過程中，要順應農村產業發展、勞動力轉移以及自然資源稟賦等條件，提高農民對關系其切身利益重大事項決策的民主參與度，使合村并居成為自然而然、水到渠成的選擇。
文 | 喬金亮
本文轉載自經濟日報電子版，原文首發于2020年6月5日，標題為《合村并居，絕不能強制“農民上樓”》。
日前，某省自然資源部門提出，將編制全省村莊布局專項規劃，制定全省合村并居規劃指導，穩妥推進合村并居。此前，已有一些地方花費大量財力推動合村并居，引發社會關注。我認為，合村并居、村莊撤并，要遵循鄉村發展規律，尊重農民自身意愿，科學規劃、順勢而為、穩妥推進，不得強制農民搬遷和集中上樓。
所謂合村并居，就是拆除農民住房、合并原有村莊，建立新型農村社區，讓農民集中住進樓房。在城鎮化形勢下，合村并居有其合理性。有些地方村落過散過小，村級組織運轉成本高，各項公共服務的到達成本高，不利于村莊長遠發展。隨著大量農村青壯年進城，空心村比例在提高，有的農村居民點用地范圍大，房屋空置率高，存在土地浪費情況。整體看，無論是城鎮化進程還是農村經濟發展，都需要盤活農村閑置土地，合村并居是其中的一種手段。
必須看到，合村并居是牽涉農民基本生產生活的大事，是農民利益的深刻調整，涉及地方政府與農民利益分配、農村集體與農戶利益分配等一系列復雜問題。在實際操作中，個別地方一哄而上，重點不是在城鄉基本公共服務的均等化上，而是在土地資本化上下功夫，瞄著巨大的土地增值收益。一些地方由于監督不力，未充分尊重農民意愿，致使農民利益受損。一些地方丟掉的不僅是古村落，連現代農村風光也失去了。
分析起來，很多地方之所以推動合村并居，原因是農民上樓后，節約出的宅基地復墾為耕地，按照耕地占補平衡的要求，可以換取城市建設用地指標，這是土地財政的來源之一。從農民的角度來看，一些農民之所以不愿意，原因大概有以下幾種：有的是不愿放棄祖輩一直居住的宅基地；有的是對退出宅基地折價的金額不滿意；有的是擔心住上樓房后，生活成本提高不少；有的是覺得種地不方便，得騎著摩托去種田，農機和糧食也無處存放。
可見，村莊合并、集中居住本身并不難，難的是真正解決好農民的生活保障，不能因為上樓居住而使其生活水平下降、就業受到影響；難的是讓農民群眾明白這種變化的意義，并擁有充分的自主選擇權，使得調整更加科學合理、平穩有序，真正做到“合村又合心”；難的是要做好配套的產業支撐和公共服務，走產業集聚和人口集聚結合的新型城鎮化道路。
現實中，尊重農民意愿并非一句空話。要順應農村產業發展、勞動力轉移以及自然資源稟賦等條件，提高農民對關系其切身利益重大事項決策的民主參與度，使合村并居成為自然而然、水到渠成的選擇。正是基于此，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出，農村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿并經村民代表大會同意，不得強制農民搬遷和集中上樓。
當前，尤其要防止種地農民被上樓。合村并居要因地制宜，不是每個地方都適合，也不是每個地方都能搞。畢竟，在相當多的傳統農區，農村的主要產業仍然是農業。要科學把握鄉村的差異性和發展分化特征，對于哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經過科學論證，做到分類指導、因村制宜、精準施策。必須防止違背農民意愿，把城市建設的做法照搬到農村，大搞合村并居、撤村并居、集中上樓。否則，不僅會使村民共同生產、共同生活、共同組織的基礎逐漸喪失，也違背了推進鄉村振興和新型城鎮化的要義。
延伸閱讀
賀雪峰：合村并居，何必拆農民房子？
文 | 賀雪峰
本文轉載自觀察者網，原文首發于2020年5月14日，標題為《賀雪峰：合村并居，何必拆農民房子？》。
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2020年5月6日，國內某省自然資源廳政務動態欄目發布“省自然資源廳召開《XX省村莊布局專項規劃》等項目和技術規程專家研討會”，消息稱，國土空間空間規劃處將“編制全省村莊布局專項規劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規劃指導，穩妥推進合村并居”，引發廣泛關注。
據媒體進一步的延伸報道，合村并居又叫做合村并點。該省之所以要合村并居，原因是“人口大省、農業大省，有農村常駐人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度0.43個/平方公里，平均每個村700多人”，“農村人口多，村莊規模小、密度大”。
其實早在2001年，該省政府就出臺關于規范“小城鎮建設”的47號文件，對“合村并點”進行了說明。“2008年開始實施合村并點試點的該省某市認為，長期以來存在的村莊數量多、規模小，帶來的‘三高兩難’是制約農村發展的瓶頸”。
三高“一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。按每村平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。二是空心村比例高，土地浪費嚴重。全市農村人均居民點用地達257平方米，高出國家人均標準107平方米，空心村比例達80%。有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。醫院、學校、超市等基礎設施，因村莊過于分散而低水平重復建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。
兩難“一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。
因為合村并居是牽涉到農民基本生產生活的大事，所以該省自然資源廳召開一次專家研討會，就引發廣泛關注。合村并居在這個省是有特殊含義的，就是不僅合村并居，更重要的是合村并點。2014年我到該省某市調研，當時規劃將8000個自然村全部拆掉，建1000個左右的大型社區。拆除8000個自然村，就牽涉到市全部農民的利益。大拆大建，拆農民房子要錢，建社區要錢，初步算下來也要超過千億資金投入。
但該市是一個財政貧市，不可能拿得出這么多錢，市領導的想法是通過增減掛鉤，將拆農民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標賣到其他市，換回資金搞建設。問題是其他市并不缺建設用地指標，該市即使騰出建設用地指標也賣不出去。
因此，只能靠貸款建社區，向農民收取建設成本，以及降低建設質量標準。結果就是，以前農民在自己房子住得好好的，現在非得被強拆搬進社區，還要自己出錢，搬進社區房子的質量差、面積小，社區也沒有可以存放農具的空間，距離承包地太遠，之前庭院種植蔬菜也沒地方了。
總之是搬到社區生活質量下降了，生產生活更加不方便了，還將原來計劃到城市買房的積蓄用于買了社區質量很差的住房。拆村并點的結果就是：政府花了很多錢，農民不滿意，規劃因此無法持續。該市終于在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，合村并居不了了之。
合村并點并非一省一地在做。合村并點的社區住房質量差，生活不方便，生產更不方便，還要自己出錢買房。農民普遍反對合村并點是事實。
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那么，為什么各地非得花費巨額財力去合村并居，拆農民房子建社區呢？前引某市所說“三高兩難”成為支撐地方政府著魔于拆農民房子的理由。問題是，“三高兩難”實在是小學算術題，經不起算啊。
村級組織運轉成本高？相對于計劃花費上千億資金來合村并點，每年4000萬元村級組織運轉成本何足掛齒！
空心村比例高？農民進城自然就會有空心村，空心村仍然還有無法進城農戶需要留村務農，還有大量進城失敗的農民將來需要返鄉，村莊對農民生活的保底顯然極為重要。有農民進城了，將房子空在那里，他們需要時再回來住，為何非得將農民進城后留下的空房子立即拆掉？
有人說農民空房子不住人，浪費了土地。問題是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪費？中國并沒有糧食緊張到非得將農民房子拆掉將宅基地復墾種糧食的地步。反過來當前中國仍然存在普遍的季節性拋荒。耕地大量拋荒，卻將拆農民房子復墾農民宅基地種糧食當作頭等大事來抓，豈不荒唐？何況農民空房子仍然是作為退路來保留的。2020年新冠疫情條件下面，幸虧農民在農村有房子，他們可以返鄉安全度過疫情。
基礎設施建設成本高？絕大多數農戶都已經自發到城市買房了，農民城市化是必然趨勢，指望靠合村并點來為農民提供良好基礎設施，恰恰是花了大錢沒辦成事。
“兩難”就更不能成立了。帶領群眾增收致富難？第一，群眾增收致富的機會在城市，指望村干部帶領農民群眾致富怎么可能！第二，合村并點大折騰就能突然冒出帶領群眾致富的村干部？民主管理難？將小村合并成為大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優勢。從來沒有證據可以證明民主管理難不難與村莊規模大小有關系。
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相對全國來講，上文提到的某省行政村規模普遍偏小，這個意義上講，合村并居也并非就一定不好（當然，我以為合村并居沒必要），但合村就合村，何必花那么多資金去拆農民房子，建所謂“新型社區”。
該省在村莊之上普遍有管理區，行政村與全國絕大多數省市的自然村（也就是村民小組）比較類似，管理區與全國絕大多數省市行政村比較類似。在我看來，合村并居最簡單的辦法是將現在的行政村改成自然村基礎上的村民小組，將管理區改成行政村。
改變體制，不拆農民房子，更不拆掉自然村。一個管理區下面有若干個自然村，有若干分散的居民點，有什么不好？這方面，該省另一市在管理區一級搞黨建示范區，沒有大拆大建，幾乎不花財政成本，就完全解決了所謂“三高兩難”的問題，群眾滿意，又沒有財政壓力。這才是實事求是的做法。
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實際上，最奇怪的事情是，牽頭合村并居的居然是該省自然資源廳，就是過去的國土資源廳。本來行政建制應當歸組織和民政部門管，是地方政府的職責，自然資源廳只管理土地，何以會管到合村并居上來？自然資源廳管到村級組織行政成本太高、村干部帶領農民致富難上來，手也未免伸得太長了一點？
之所以自然資源廳手會伸這么長，與自然資源部曾發布的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策有關。為了節約土地資源，原國土資源部出臺政策，允許地方政府在減少農村建設用地的同時增加城市建設用地指標。農村建設用地主要是農民宅基地，減少農村建設用地就要拆農民房子，將農民宅基地復墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設用地指標，動起歪腦筋，通過合村并點來拆農民房子。拆了農民房子農民住哪里？就住到廉價低質量建設的所謂社區，農民生活生產因此變得很不便利。
在經濟條件比較好、財政能力比較強的地區，地方政府拆農民房子會給予比較多的補償，農民搬進社區還比較滿意，比如四川成都和山東青島，政府財力比較強，實行增減掛鉤，農民還是受益了的。而對于財政窮市，地方政府沒有財政能力，拆農民房子卻不能讓農民獲得滿意的安置，搞得天怨人怒。在全國絕大部分地區因為合村并點造成極其嚴重的農民利益受損和干群關系對立。
因為自身財力不行，希望將拆農民房子所減少的農村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標，問題是，農村宅基地太多，拆除8000個自然村減少農村建設用地掛鉤形成的城市建設用地指標遠遠超過市場需求。剛開始時是希望將指標賣給比較富一點的地區，問題是其他地區也有增減掛鉤，不缺指標。原本指望靠拆農民房再賣指標獲得土地財政收入，用這個收入償還建設社區的貸款。現在指標賣不出去，建設社區的巨額貸款無法償還，地方政府因此形成了巨額地方債務。
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合村并居因此成為農民不滿意、地方高負債、國家利益受損失、大量資源被浪費的多輸的折騰。
這樣的折騰不能再搞了。
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