“熱帶特朗普”如何“推特治國”：巴西總統的外交觀察
來源 海國圖智研究院
摘要
[學者介紹]
Danielle Costa da Silva是里約熱內盧州立大學社會政治研究院 （IESP-UERJ） 的政治學博士與碩士，畢業于里約熱內盧州立大學（IFCS/UFCJ），主修社會科學；于里約熱內盧州立大學（PPGRI-UERJ）修讀了國際關系的博士后學位。在研究巴西人權外交政策與非國家行為主體在政策制定過程中的參與這些方向擁有豐富的經驗。她目前在Universidade Estácio de Sá教授國際關系與國際法課程，在里約熱內盧州聯邦大學（Unirio）擔任政治科學課程的代課教授，在世界政治分析實驗室（LABMUNDO-Rio）擔任研究員并協調參與分析巴西外交政策討論內容的項目。同時，她也是國際國家責任研究發展實驗室 （LAPERIE-UESA）的研究員和協調員，致力于政治理論、外交政策與國際政治等領域的研究。
Abstract
自賈爾·博索納羅當選巴西總統以來，巴西的公共政策與外交政策制定取向日趨政治化、中心化。這種趨勢將如何影響巴西本國新冠疫情的防控？賈爾·博索納羅政府所針對其外交政策所施加的政治干預（超政治化）與民主社會的政策議程政治化有何區別？而在基于政策議程民主化的巴西外交體系中，中巴關系的未來將會是怎樣的？社交媒體與“推特外交”又應以哪些形式提升外交政策的透明度？本期我們邀請了Danielle Costa da Silva教授來對這些問題進行解答。
1。 據NEXO報紙報道：“ WHO（世界衛生組織）聯合政府和私人企業于4月24日啟動了一個國際合作平臺，以加速對新型冠狀病毒疫苗和相關藥物的開發。” 巴西沒有加入其中。Costa da Silva教授，您認為巴西沒有參與這種合作是否符合賈爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）政府所奉行的單邊外交政策，以及其試圖貶低此次疫情嚴重程度的公共政策？如果是這樣，這種不愿與多邊主義進行合作的外交政策傾向將如何影響新冠疫情的防控？
答：是的，巴西沒有加入世衛組織所倡導的共同研發疫苗的國際合作，這一舉措確實反映了博索納羅政府的立場，即在不遵守世衛組織的建議的同時否認國際衛生議程的作用，具體體現于總統試圖貶低批駁世衛組織總干事譚德賽在抗擊新冠疫情上所提出的任何專業性意見。在全球治理中，多邊機構和組織在推行治理原則和治理制度的方面都具有重要作用；但自博索納羅的競選活動以來，基于其反全球化的思想潮流，博索納羅始終展現出對這些機構和組織的不信任立場。與某些州和市政府在行使自治權時遵循并采用世衛組織所建議的措施相比，博索納羅一直將貶低世衛組織的指導措施作為其對于疫情的否認主義言論的一部分。
聯邦政府不愿響應支持世衛組織的指導，這一態度已然直接影響到了巴西抗擊新冠病毒的進程。為了實現各種目標，政治領導人同時于國內和國際政治舞臺上活動，而博索納羅政府試圖通過弱化流行病所帶來的社會經濟影響，包括因疫情而死亡的人數，以掩蓋其執政問題。在巴西國內，我們多次看到總統在演講過程中違反社交隔離規則；演講中，總統在實際感染人數以及聯邦在衛生領域管理中的不當措施等信息的表述上偏離事實。考慮到外交政策是一種特殊的公共政策，博索納羅的這些觀點和行為同樣影響了其外交政策，這可能使巴西成為新冠疫情防控中的邊緣化國家，導致巴西無法從未來可能的多邊主義抗疫行動中受益。
2。 正如您在文章《作為公共政策的巴西外交政策：提議建立一個國家（外交政策）委員會以及巴西人權與外交政策委員會的經驗》（A Política Externa Brasileira como Política Pública： a proposta de um Conselho Nacional e a experiência do Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa） 中所提到的那樣，在“政治化”外交政策制定與多元化參與影響巴西國際議程制定的國內介體的前提下，外交政策可以被理解為一種特殊的公共政策。您認為，由外交政策民主化進程引起的這種“政治化”現象與反映其本身的政治立場的博索納羅主義外交政策的“政治化”有何不同？同樣地，現任政府的民粹主義手段是否削弱了上述（國內介體對巴西國際政策方面所施加的）影響？
答：政治化的概念有兩個含義：一是政策議程民主化，指通過放大公共領域中的不同利益與觀念及這些不同利益與觀念間的碰撞，政策議程日趨民主化的進程（這是民主社會的特征）。另一種含義也稱為超政治化，是指對于特定的一部分思想和利益進行過度政治干預，以將其凌駕于其它的思想與利益之上。
在第一種含義下，無論對于人權還是任何其他議題，議程政治化都可以增加社會中對議程的辯論，同時在起草公共政策、包括外交政策的過程體現民眾的更多需求與利益。公民社會實體在協同公共政策擬定時所起到的檢查與監督作用就是一個例子。在第二種含義下，超政治化指某種政治觀點在擬訂和決策過程中所進行的過度干預（這是國內外的常見問題）。在這種情況下，在起草公共政策的過程中僅存在一種政治觀點，破壞了民主討論。在博索納羅外交政策（和其他公共政策）之中，博索納羅通過施加政治觀點以及進行政治行動，否認了公共討論的作用并將自己的觀點樹立為“真相”。正如同我們在新冠的全球防控中所看到的，博索納羅政府并未在影響所有巴西民眾的決定上考慮巴西的社會現實與大眾的需求。因此，這種缺乏對話的博洛索納主義手段實質上削弱了政治化中擴大民主辯論的含義。透明度和響應/對話能力是民主制度的基本特征，而在關閉與公民社會的對話、拒絕來自公民社會貢獻的過程中，博索納羅主義的政策與政策政治化/政策民主化的概念背道而馳。
3。 在通過引入國家外交政策委員會等機制以促進巴西外交政策民主化的范例中，巴西與中國的關系是否會更進一步發展？換句話說，在使非國家行為者參與外交政策的審議之后，是否可能反映出中巴間非正式合作的水平并將其轉化為更深層次的合作，例如在 “一帶一路”倡議中的持續參與？
答：在總統迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）因破壞民主制度被彈劾之后，全國外交政策委員會的提議失去了效力。該理事會原先就需要面對來自于外交部的政府性和制度性反對。在米歇爾·特梅爾（Michel Temer）政府的成立之初和博索納羅（Bolsonaro）的當選之后，由于政府形象的差異，該理事會被正式擱置。假設該理事會的建立在之前被成功制度化，那么全國外交政策委員會的存在將可以干預博爾索納羅政府和埃內斯托·阿勞霍部長（Ministro Ernesto Araújo）對于外交政策的超政治化影響。
假設存在這樣類型的委員會，其作為與從非政府組織到工商界的各種社會團體進行對話的一種可能的形式，巴西和中國之間的關系無疑將成為辯論和展示需求的要點，無論是在經濟議程還是在人權議程上。企業家可以利用這種制度性工具，以明確和開放的方式向公民社會展示中巴之間的商業可能性；公民社會反過來也可以對此類意見提出質疑或批評，最大程度地減少了秘密游說，甚至可以基此打擊腐敗。這種透明性一方面可以鼓勵中巴之間在官方和非官方的層面展開更加負責任和務實的合作項目；另一方面，也可以打擊利用一些虛假的合作進行犯罪和腐敗活動的現象。
但是，巴西在“一帶一路和新絲綢之路”倡議中的持續深入參與，仍將取決于聯邦政府如何提出參與“一帶一路”的倡議。
4。最近，教育部長亞伯拉罕·溫特勞布（Abraham Weintraub）與中國駐巴西大使館之間的推特互動引發爭議。您認為這種“推特外交”是否可以成為讓外交政策變得更加透明有效的方法之一？如果是的話，這種外交方式應該遵循什么樣的原則？上述的“推特互動”將如何影響巴西與中國的外交關系？
答：近來，推特和其他社交網絡已經成為一種可以使外交政策以及其他政策變得更加透明的平臺。在其它幾屆政府中，巴西外交部使用其社交媒體帳戶介紹了其在巴西國際關系層面采取的行動，例如參與了某個多邊活動。這些是提高透明度的積極行為。但是，利用個人甚至政府機構的官方賬號發布不當言論，以此攻擊他人、甚至散布有關其它國家及其代表的虛假新聞的行為表現出政府官員公共責任感的缺失。在政府內部擔任職務的過程中，職位持有者的發言具有相當大的政治影響力：這些言論和行為不僅僅代表個人的意見和看法，也同時代表其所擔任職位的形象。這就是巴西教育部部長與中國駐巴西大使館之間推特互動的情況。但要需要注意的一點是，該言論發表背后的先前意圖展現出了尤其是在公共政策領域中的（且上文有所提及的）超政治化：在政府及其組成部分中或多或少存在著具有偏見的觀點，而在推特上進行的帶有偏見的言論攻擊不過是這些現存偏見中被展示出來的一部分。
社交媒體可被用作提高國家與公民之間對話的透明度的工具，甚至可以促進國家層面的對話。而前提是雙方都要遵守禮節和現行法律。社交媒體上的帖子能夠作為訴訟證據，因此，政府成員、官僚機構的成員和官方機構使用社交媒體也應遵循所有官方行為中應有的禮節守則。
如同在聯合國大會上發表的言論，即使是通過社交媒體攻擊其他國家的政府成員的言論仍然具有官方言論的性質，這能夠對國家之間的關系產生負面影響。但這取決于相關各方以及其外交手段，相關各方要考慮應當在什么時候該采取哪些措施，例如撤回言論、進行道歉甚至是進入法律程序。事實上，發生在推特上的言論摩擦將毋庸置疑地影響巴西與中國之間的關系，而且考慮到中國是巴西最大的貿易伙伴之一，這可能會對我們本已脆弱的經濟產生深遠影響。
原文摘自《拉丁美洲觀察》總第19期
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