新冠肺炎疫情沖擊世界,一些國際政客趁機興風作浪,增加了全球治理的難度,威脅“退群”是他們的一個慣用手法。在世界衛生組織對多國政府在新冠病毒傳播速度放慢前就取消封鎖措施的風險發出警告后,巴西總統博索納羅6月5日威脅要讓巴西退出該機構。
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堪稱博索納羅“榜樣”的,是美國總統特朗普。當地時間5月29日,特朗普宣布,由于世衛組織“拒絕執行美方所要求的改革”,美國將終止與世衛組織的關系,并將向世衛組織繳納的會費調配至別處。此前,美方已相繼退出聯合國教科文組織、聯合國人權理事會等國際組織,接連退出氣候變化《巴黎協定》、伊核問題全面協議、《中導條約》《開放天空條約》等國際協議。“退群”戲碼不斷上演,國際組織將如何抉擇,會有新的國際組織和機制出現嗎?由此引發的全球政治經濟秩序嬗變將給世界帶來怎樣的挑戰和機遇?文|趙海 中國社科院國家全球戰略智庫國際政治研究部主任,陳展中國社科院國家全球戰略智庫研究助理id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
本文轉載自微信公眾號“環球”(ID: GlobeMagazine),原文首發于2020年7月1日,原標題為《“退群”戲碼不斷上演,國際組織未來將如何抉擇?》,原文刊于《環球》雜志2020年6月第13期。id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
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美國:從建構者到破壞者id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
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美國是戰后國際規則與制度的主導國,現有國際體系的建構者之一。特朗普政府上臺后,動輒“退群”或以此相要挾,使國際組織的前景充滿不確定性。近3年來,美國大量退出國際組織、機制和協議,并威脅退出世貿組織、北約等多邊協定。
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有人就此認為,民粹主義政治正在帶領美國重返孤立主義,放棄美國的國際領導地位,推卸美國的國際責任和義務。但實際上,這些舉動可能更多地反映了特朗普政府對現有國際組織功效的反思,以及對美國在冷戰后全球治理體系中的重新定位。新冠肺炎疫情客觀上要求國際社會進行廣泛合作,但特朗普政府尋求的是為自身防疫失誤找替罪羊,為此罔顧事實、羅織罪名攻擊世衛組織,在全球疫情仍在蔓延之際宣布終止與世衛組織的關系。5月19日,在瑞士日內瓦,世界衛生組織總干事譚德塞在第 73 屆世界衛生大會上講話 id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
頻頻“退群”,掀翻戰后美國主導建立起來的國際體系,是特朗普時代的美國對華盛頓精英們自由主義外交路線的否定。特朗普上臺后,美國政府對國家安全和國家利益的認識發生了變化,更為頻繁地用國內政治和法律的準繩去衡量國際組織的可用性。美國維護現行國際制度的意愿迅速下降,轉而欲通過收縮和重塑國際參與,強化對國際組織的控制力,迫使國際組織在“邊緣化”和“美國化”之間做出選擇。美國大選也加劇了其國內政治和全球治理的雙重博弈。特朗普為守住選舉基本盤,拉攏右翼保守派,頻繁采取單邊的霸凌主義以實現國際目標。在此過程中,美國在國際組織的去留,變成了特朗普在國內進行政治角逐的工具。美國一方面頻頻退出自己建的“群”,與此同時動輒揮臂懲罰任何“敢于挑戰美國”的“群”。6月11日,特朗普發布總統令,宣布對參與調查美國在阿富汗戰爭中所犯罪行的國際刑事法院官員,以及任何協助該法院調查的人,進行資產凍結、限制入境的懲罰。就連參與調查的法院官員的家屬也被列入“黑名單”。美國司法部長甚至聲稱,已經掌握法院高層人員腐敗和瀆職的可靠信息,并認為該機構已被俄羅斯控制,因此對美調查是出于政治動機云云。特朗普政府此舉,比美國歷史上拒絕承認和執行國際法院裁決結果,或拒絕配合國際法院調查的行為又“進了一步”。這一事件再次表明,如果不能“公器私用”,美國有的政客寧可毀掉公器。2017年6月1日,美國總統特朗普在華盛頓白宮發表美國將退出應對全球氣候變化的《巴黎協定》的講話后離開。新華社發
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新趨勢:區域國際組織發展提速id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
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諸多全球層面的國際組織,因美國的“退群”而面臨領導力真空、經費緊張、規則破壞的境況,全球治理赤字不斷上升,局面短期內難言改善。然而,美國之外的其他國家,特別是發展中國家對國際公共產品的需求有增無減。全球層面國際組織和機制的弱化,已促使區域國際組織增強活力,各國開始在力所能及的范圍內加速推動公共產品的創新和供給,以滿足局部需求。
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各國朝著“多向度”集體發力,促成多元文明交往,并通過主動融入、積極構建區域性組織的方式開展自主對話。區域組織內的成員國往往因地緣相近、文化相親、經濟互補、利益相關等因素而具備提高合作層級的可能性。由于美國貿易保護主義帶來了極大的不確定性,很多國家在維持貿易和投資的開放、保持政策的透明和可預期性、采用可持續的發展模式等方面具有較高的一致性,因此區域性經貿組織和協議,在當前環境下發展動力更為充足。這在亞歐大陸兩端表現尤為突出。在亞歐大陸東端,中日韓合作在10年前經歷一次高峰后,因政治、歷史因素的干擾一度陷入低谷,但近幾年來,面對逆全球化的沖擊,三國合作的必要性和緊迫性凸顯。中日、中韓關系都得到改善,中日韓自貿區談判有望在區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)簽署后加速進行。此次疫情期間,中日韓不僅加強了三國抗疫合作,還通過10+3機制與東盟進行公共衛生、應急儲備、金融支持、疫后經濟恢復等各方面的協調,在疫情防控和經濟韌性方面,該地區相比世界其他地區都表現出相對較好的態勢。而在亞歐大陸的另一側,美國與傳統盟國之間的裂隙越拉越大,歐盟政界一些精英對“特朗普時代”甚至“后特朗普時代”的美國“回歸常態”幾乎不抱希望。受到美國政策和新冠肺炎疫情等多重壓力,歐盟在英國“脫歐”后更加強調自身的獨立自主性。其不僅在安全、外交和貿易等議題上與美國保持距離,在內部經濟聯盟、財政整合深化問題上,也通過疫情應對計劃如發行歐盟聯合債券等增強了獨立自主性。2019年11月4日,第三次區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)領導人會議在泰國曼谷舉行。新華社發3
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時代變局下的中國與國際組織id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
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全球治理體系改革,因國際格局的調整及新興科技領域的競爭加劇而勢在必行。但這一體系性嬗變,將給世界帶來極大不確定性和廣泛的挑戰。美國憑借其強大的科技、金融、軍事優勢,試圖以“美國優先”重塑體系,但這種只謀私利的訴求,將導致美國從道義制高點上跌落,其后果是國際組織改革難以達成共識,全球治理陷入困局。id9豪仕閱讀網https://www.Haoz.net
為維護全球治理的多邊性、民主性和公正性,中國需要積極參與該體系的改革,拿出尋求最大公約數的中國方案以減少治理赤字。海內外一些分析認為,雖然在硬實力上與美國存在差距,但中國可以在全球性挑戰日益凸顯而國際組織應對弱化的大環境下,繼續向世界進一步傳達人類命運共同體理念,以國際社會能聽得懂的語言和可接受的方式,講述中國的全球治理改進方案,并以此破除零和思維,提升發展中國家的整體話語權。中國參與國際組織的主渠道是聯合國,只有維護聯合國在國際體系中的權威,最大限度發揮聯合國及其關聯的國際機構的作用,才能穩定住現存國際體系,才談得上改革和發展全球治理體系。中國是聯合國體系中不可或缺的一員,中國未來面臨的更大挑戰是,如何在明確中國訴求的同時凝聚國際共識,引領這些組織機構更有效地發揮作用,避免地緣政治和意識形態爭端的干擾和破壞。眼下,中國正積極響應和深入參與國際組織和機制的創新發展,以“共商共建共享”為基礎,為國際合作尋找新的突破口。由于疫情影響,原定今年7月在俄羅斯圣彼得堡舉行的金磚國家領導人會晤和上海合作組織峰會被迫延期,但相關國家的合作仍在持續推進。比如,金磚國家新開發銀行5月批準了通過緊急援助項目向印度提供10億美元貸款,幫助印度抗擊疫情。此前該行成功發行50億元人民幣抗擊新冠肺炎疫情債券,支持中國地方政府的緊急抗疫措施。在經貿領域,世界貿易組織爭端解決機制下的上訴機構2019年年底停擺,2020年3月27日,中國、歐盟等16個世貿組織成員聯合發表部長聲明,決定建立“多方臨時上訴仲裁安排”。5月1日,該機制的參與方正式通知世貿組織,臨時上訴安排開始生效,并邀請其他世貿組織成員加入。在當今世界百年未有之大變局下,現存國際組織都將面臨重大抉擇。美國的一意孤行只會重創其自身的國際聲望,并不能抹殺其他國家開展多邊合作的意愿以及提供公共產品的能力。美國應當意識到,國際組織命運的選擇權同時掌握在美國以外的各國手中。各國應摒棄零和思維,在區域性國際組織的規范塑造中,積極展開溝通與合作,將尊重多樣性、平等互利、開放性地區主義等新規范融入其中。疫情下的世界各國應該更清楚的一點是,同舟共濟才能共克時艱,以鄰為壑只會損人害己。對中國而言,只要秉承人類命運共同體理念,發揮應有的作用,承擔應盡的義務,推進國際組織為世界的和平與發展服務,就始終站在時代的大勢一邊。