9月，在美國的推動下，阿拉伯國家聯盟（以下簡稱“阿盟”）的成員國阿聯酋和巴林相繼宣布與以色列關系正常化。對此，阿盟非但沒有提出明確異議，甚至無視巴勒斯坦的抗議。

作為世界最早成立的地區性組織，已經75歲高齡的阿盟，如今，在巴勒斯坦問題上貌合神離。半島電視臺甚至發表評論：阿盟已行將就木。

二戰以來，中東地區局勢詭譎變幻，以色列與阿拉伯國家圍繞巴勒斯坦問題的紛爭貫穿始終。

阿以這對世仇為何會走向“和解”？

阿盟成立75年，為何還是難有作為？

文 |丁貴梓 瞭望智庫觀察員

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大國斗法中，阿盟初立

中東地區地跨三洲，“五海”環繞，扼守“四海峽、一運河”，地理位置險要。在阿拉伯人定居此地之前，猶太人的祖先曾在這里生活近千年，后因外族入侵而被迫流散。7世紀，阿拉伯人在這里建立起幅員遼闊的阿拉伯帝國。13世紀，帝國覆滅，阿拉伯人開啟了與外族征戰的漫長歲月。

注：“五海”指黑海、地中海、里海、紅海和阿拉伯海，“四海峽、一運河”指博斯普魯斯海峽、達達尼爾海峽、霍爾木茲海峽與曼德海峽和蘇伊士運河。

一戰期間，英國企圖借猶太人之手主宰中東，因此支持在巴勒斯坦建立一個猶太人的民族之家，后來還鼓勵流散在外的猶太人重回巴勒斯坦。戰爭結束，奧斯曼帝國覆滅，英法瓜分中東大片土地、控制戰略要沖，埃及等阿拉伯國家獲得形式上的獨立，實則受英國控制。

到二戰前夕，歐洲反猶運動高潮迭起，大批猶太難民遷往巴勒斯坦，當地猶太人社團達44.3萬人，幾乎占全部居民的30%，阿猶矛盾日益激化。為了獲得阿拉伯國家的支持，英國拋棄猶太人，許諾阿拉伯人在巴勒斯坦建國。

戰時，德國在中東地區極力宣傳反殖民主義思想、拉攏阿拉伯國家，威脅到英國利益。于是，英國決定支持渴望獨立的阿拉伯人走向聯合。埃及擔起“排頭兵”職責，組織各國商討聯合事宜。

1945年3月，埃及、伊拉克、外約旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、敘利亞和也門7個阿拉伯國家的代表在開羅舉行會議，通過《阿拉伯聯盟憲章》，阿盟正式成立。

戰后，英美各執棋子、爭執不下，巴勒斯坦問題被提交聯合國。蘇聯這時正盤算著繼續向南擴張，支持猶太人建國、把英國勢力趕出中東成為其在巴勒斯坦問題上的最優選項。

于是，美蘇合力，給英國最后一擊。

1947年11月，聯合國大會通過《巴勒斯坦將來治理（分治計劃）問題的決議》，要求盡快結束英國委任統治，分別成立阿拉伯國和猶太國。

次年5月14日，巴勒斯坦猶太人宣布成立以色列國，一枚大國競爭的楔子被深深打進地中海東岸。

根據聯合國分治計劃，占巴勒斯坦地區人口不到1/3的猶太人獲得了近60%的土地，且大部分是肥沃的沿海地帶，引起巴勒斯坦阿拉伯人和眾多阿拉伯國家的抗議。

以色列建國第2天，埃及、外約旦、伊拉克、敘利亞和黎巴嫩5個阿盟成員國相繼出兵巴勒斯坦地區，第一次中東戰爭爆發。

戰爭爆發后，在美國和蘇聯的支持下，以色列戰斗力大幅提升。反觀此時的阿盟，雖然相繼出兵，卻始終各自為政，都想在巴勒斯坦地區為自己爭取更多利益：埃及為保住自己的領導地位，出錢出力又提防其他成員國；敘利亞有意染指巴勒斯坦北部地區；外約旦則希望奪取約旦河西岸，建立大約旦王國……

結果，阿拉伯國家戰敗，以色列占據巴勒斯坦地區77%的領土，72.5萬巴勒斯坦阿拉伯人被迫外逃。

蘇伊士運河位于埃及境內，北起塞得港，南至蘇伊士城，是連接地中海與紅海，貫通歐亞非三大洲的重要國際海運航道。

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“硬骨頭”啃不動，埃及求變

當然，阿盟的成立確實發揮了一定積極作用。成立之初，阿盟將成員國的安全問題和經濟合作作為重點議題，并不斷吸納新成員。

• 1950年，阿盟通過“集體安全公約”——《阿拉伯聯盟聯合防御條約》，依此成立共同防御委員會、軍事委員會、軍事協商委員會等軍事機構，抵御外部威脅；

• 1952年，阿盟成立阿拉伯海運公司、阿拉伯航空公司和阿拉伯經濟發展組織，以謀求阿拉伯國家之間的經濟合作。

原本七零八落的阿拉伯國家重新凝聚力量，阿拉伯民族解放運動達到高潮：1952年埃及革命，推翻英國控制的法魯克王朝；1957年阿爾及利亞武裝起義，推翻法國殖民統治；1958年伊拉克革命，西方傀儡費薩爾王朝垮臺……

不過，與第一次中東戰爭如出一轍，一遇到游走在大國之間的以色列，阿盟的團結程度便大打折扣。

到1960年代末，兩次中東戰爭期間英國勢力徹底退出中東，美蘇爭相填補權力“真空”，以色列左右逢源：先是經由捷克斯洛伐克之手，從蘇聯獲取大量經濟和軍事援助；隨著美蘇競爭加劇，又倒向美國，經西德之手接受美國援助，與蘇聯產生隔閡。

一番操作下來，以色列國力大增，并在第三次中東戰爭中奪取了約旦河西岸、耶路撒冷東區舊城、加沙地帶、戈蘭高地及西奈半島。

蘇以關系破裂后，蘇聯轉而援助阿盟，但仍不足以彌補阿盟、特別是埃及的戰爭損失。作為地區大國，埃及領導了3次大規模中東戰爭，耗資400億美元，犧牲10萬人。1967-1973年，埃及軍費開支平均每年增長20億美元，國內收入銳減、外債增加，嚴重阻礙經濟發展。

1973年10月22日，聯合國安理會通過中東停火決議，同年11月11日，埃及和以色列代表在開羅——蘇伊士城公路101公里處的帳篷里舉行簽字儀式，聯合國部隊在現場維持秩序。

圖|新華社

1973年10月，埃及總統薩達特策劃第四次中東戰爭。這時，蘇聯對埃援助逐漸收縮，謀求世界霸權的野心侵蝕著埃及的利益。蘇埃關系走低，美國趁機介入埃以沖突。

在美國的支持下，不甘于現狀的埃及徹底拋棄蘇聯，開始謀求和以色列和解，讓埃及擺脫戰爭泥潭、集中力量發展經濟。

1977年，薩達特主動出訪以色列。次年，在美國總統卡特的斡旋下，埃以簽署《戴維營協議》，兩國停戰，美國主導下的中東和平進程由此開始。

埃以和解后，埃及正式歸入美國陣營，成為僅次于以色列的美受援國。1979-1982年，埃及獲得了美國55億美元的援助和F-16戰機等先進武器裝備。

以色列則繼續推行“大以色列”計劃，實行“三不政策”——“不贊同建立巴勒斯坦國，不放棄東耶路撒冷，不移交被占的阿拉伯領土”，甚至大舉入侵黎巴嫩，發動第五次中東戰爭。

對阿盟而言，主導國的叛變意味著將巴勒斯坦地區拱手讓人。于是，敘利亞、利比亞、阿爾及利亞、也門和巴勒斯坦解放組織組成“拒絕陣線”，共同抵制《戴維營協議》。

注：巴勒斯坦解放組織，簡稱“巴解”，1958年由以阿拉法特為首的流亡巴勒斯坦阿拉伯人秘密組建，主張通過武裝斗爭消滅以色列。

1979年，阿盟決定中止埃及阿盟成員國資格，將阿盟總部由開羅遷往突尼斯，并要求全體阿拉伯國家同埃及斷絕外交關系。

注：1981年，薩達特遇刺身亡，繼任總統穆巴拉克積極恢復與阿拉伯國家的關系，埃及于1989年重返阿盟。

埃及的叛變和被驅逐，標志著阿盟開始走向分裂。

3

想一致對外？難上加難

埃以媾和徹底戳破了阿盟那層名為“統一”的窗戶紙——成員國的內部紛爭被擺上臺面。

首先，政治、經濟和宗教差異導致阿盟成員國對各自國家利益的界定各有側重，甚至相互矛盾。

阿拉伯君主制國家主要分布在海灣地區，共和制國家則多為總統共和，通常情況下任期終身。這意味著阿拉伯國家的政治權力總是集中在少數人手中。

各國貧富差異懸殊，少數海灣國家依靠石油發家致富，沙特、卡塔爾、阿聯酋和科威特每年支付阿盟超10億美元預算，占到總預算的80%，因而在阿盟中掌握話語權，其他國家囊中羞澀，人微言輕。

另外，遜尼派與什葉派之爭，加劇了阿拉伯國家之間的矛盾。

其次，阿盟自身存在制度缺陷，難以有效調和成員國之間的利益紛爭。

一方面，阿盟沒有確定以首腦會議為最高級別的常設機構，缺少溝通渠道，決策權實際掌握在各成員國外長手中，在決策實踐中常常為本國利益故意曲解阿盟《憲章》原則。

另一方面，阿盟各決策機構間的職權劃分存在模糊性，首腦會議與理事會、常委會與專項組織、過渡議會與秘書長皆存在權限重疊。

結果，成員國基于自身利益明爭暗斗，嚴重影響阿盟決策的效率和效果。1946-1977年，阿盟解決地區沖突的成功率僅為12%。

1970年代以前，埃及始終謀求壟斷阿盟領導權。埃及被逐出阿盟后，薩達姆掌權下的伊拉克乘勢而上，爭奪阿盟內部主導權。與此同時，在經濟上明顯占優的海灣國家也不滿來自阿盟內部的控制。

1981年，沙特、阿聯酋、阿曼、巴林、卡塔爾和科威特6個海灣國家宣布成立海灣阿拉伯國家合作委員會（簡稱“海合會”）。海合會各成員國的語言、宗教相同，經濟結構相似，后來更是率先形成了共同市場并建立關稅同盟，堪稱“盟中之盟”。

1982年，阿盟首腦會議通過“非斯方案”，一項針對巴勒斯坦問題的和平方案。這是阿盟成立以來第一次集體制定的共同方案。然而，當時伊拉克正陷入兩伊戰爭泥潭、無暇顧及其他，黎巴嫩內戰也使得地區沖突持續不斷，非斯方案最終落得個被束之高閣的下場。

因國家利益難以調和、對外政策目標各異，阿盟決策經常陷入“議而無決、決而難行、行而不力”的尷尬境地，經濟一體化和集體防務的目標均沒能實現，對以斗爭不見成效，反而導致自身分裂。

4

美國再插手，撕裂阿拉伯世界

進入90年代，伊拉克已成為阿拉伯世界的“定時炸彈”，打了8年的兩伊戰爭，阿拉伯河界線絲毫未動，反而欠下700多億美元的外債。為了轉移國內危機，薩達姆想到了對外侵略，目標正是同屬于阿盟的科威特。

兩伊戰爭期間，伊拉克欠科威特的債務達140億美元。若計劃成功，不僅債務可一筆勾銷，而且，伊拉克控制下的出海口和石油資源也將大大增加。

1990年8月，伊拉克入侵科威特引發海灣危機。這是自阿盟成立以來第一次在阿拉伯國家之間發生的戰爭，阿盟決策機制無以為繼，阿拉伯世界再陷動蕩。

為了維護國家安全，科威特請求美國出兵海灣，幫助其恢復國家獨立、主權統一和領土完整。沙特隨即亦向美國求援，保護其領土安全。

對此，阿盟分化為兩派：也門、約旦、巴解組織等對邀請美國出兵海灣持反對或保留態度，埃及、敘利亞、摩洛哥、沙特、科威特、阿聯酋、巴林、卡塔爾和阿曼則直接派兵參加以美國為首的多國部隊。

注：約旦，由外約旦與約旦河西岸地區在1950年時合并而來。

1991年，多國部隊迅速消滅了伊拉克在科威特的駐軍。阿盟成員國為了各自利益相互攻伐，甚至借助外力解決地區內事務，眾多阿拉伯國家聯合域外大國打擊另一個阿拉伯國家，阿盟再次被撕裂。

不久，蘇聯解體，美國借機鞏固在海灣地區的利益，強勢介入阿盟內部紛爭，加強同沙特等阿拉伯親美派的關系，“東遏兩伊，西和巴以”，推動建立由自己主導的戰后中東新秩序。

同年，美國主推的中東和平會議召開，巴以雙方正式開啟和談之路，并于1993年簽署《奧斯陸協議》，相互承認對方的合法權利與政治權利。隨后，約旦與以色列媾和，中東和平進程取得突破。

然而，美國加持下的巴以和解之路并不平坦，雙方的領土、宗教矛盾始終是巴勒斯坦地區的安全隱患。

2000年9月，以色列強硬派沙龍突然造訪耶路撒冷老城阿克薩清真寺，引發巴以大規模流血沖突，沖突不斷升級導致和談停滯。

阿拉伯世界的難題未得解決，美國卻借此保留了自己在中東地區甚至阿盟內部的存在。阿以矛盾和阿盟內部的紛爭被納入美國全球戰略版圖之中。

“9·11”事件后，反恐戰爭成為美國直接插手中東事務的借口。2003年3 月，美國宣布對伊拉克發動戰爭，推翻薩達姆政權。

在此之前，阿盟曾就“是否支持美國對伊拉克的軍事干預”多次召開首腦會議，但未能達成統一立場。科威特和阿聯酋支持美軍在阿拉伯地區內的軍事行動，敘利亞、阿爾及利亞、利比亞、也門、蘇丹等國投出反對票，沙特、約旦、埃及選擇跟著聯合國決議走。

囿于內部嚴重的政治分裂，阿盟沒有能力阻止美國的戰爭計劃。美軍占領伊拉克后，阿盟區域政治進一步失衡。

外部勢力干預亦促使阿盟加快推進一體化進程。2004年，阿盟決定進行機構改革；2005年，提前啟動大阿拉伯自由貿易區。不過，二者均無甚成果。

2006年，美國推動巴勒斯坦民主選舉。此后，巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）與巴解并立，巴勒斯坦的阿拉伯勢力陷入分裂和動亂。

隨著阿拉伯世界的分裂，阿盟對于巴勒斯坦問題的阿拉伯色彩日益淡化。比起整個阿拉伯民族的利益，各國更側重于維護自身的利益，巴勒斯坦問題向巴以雙邊問題蛻化。2010年，來自阿拉伯國家的援助僅占巴勒斯坦民族權力機構國際援助資金總額的20%。

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阿盟易主，開啟洗牌時代

同時，阿盟各成員國內部的諸多問題，正慢慢侵蝕著阿拉伯世界的根基。

高度集權的君主制和共和制扎根阿拉伯世界，獨裁統治根深蒂固，甚至出現政權家族化傾向。政治獨裁個人或團體的利益凌駕于國家法律之上，政治與經濟領域裙帶關系蔓延。腐敗泛濫，社會結構扭曲，貧富差距極大，阿拉伯世界超過60％的財富掌握在15％的人手中。

伊拉克戰爭后，阿拉伯國家外債總額達3500億美元。此后，閉塞的政治系統進一步阻礙國家經濟的正常發展，阿拉伯國家普遍經濟增長遲緩，貧困現象擴散，到2010年成為世界上唯一貧困人口持續增加地區。

政治、經濟和社會發展的嚴重失衡引發一波又一波群眾抗議運動。2011年，從突尼斯開始的民眾示威最終演變為推翻政府的運動。此后，“阿拉伯之春”橫掃西亞北非，阿爾及利亞、埃及、利比亞、敘利亞等國紛紛陷入政局動蕩。

一輪“政治地震”過后，阿盟內部權力結構也重新洗牌。

穆巴拉克政權倒臺后，埃及持續動蕩、社會動亂，失業率大增，財政赤字飆升。以埃及為代表的轉型國家全力投入到穩定國內局勢和經濟重建上，已無暇顧及阿盟權力紛爭。

海合會國家依靠強大的經濟實力迅速壓制住民眾抗議浪潮。沙特政府緊急投入1300億美元、增加6萬個就業機會，阿聯酋投入16億美元修建基礎設施，巴林加緊建造大批住房，阿曼則提高了商品補貼和養老金水平，在極短時間內，社會趨于穩定。

至此，阿盟權力中心轉向以沙特和卡塔爾為首的海合會國家，而站在他們背后的正是以美國為首的域外勢力。

換人當家后，阿盟在處理內部事務時更加傾向于借助美國的力量，打一派拉一派，為美國意愿披上阿盟“外衣”，在中東扶持親美的遜尼派政權。

2011年，利比亞陷入內戰危機，阿盟隨即終止利比亞的阿盟成員國資格，率先呼吁設立禁飛區，并將利比亞內戰問題提交聯合國。沙特和科威特成為西方國家在阿拉伯世界的代理人，不僅為北約軍事干涉利比亞內戰提供“合法”依據，還主動參與空襲行動，勸服阿盟其他成員國加入打擊利比亞卡扎菲政權陣營。

在敘利亞問題上，阿盟“新主人”依舊表現積極，中止敘成員國資格、實施經濟制裁并提交聯合國。卡塔爾首相兼外交大臣哈馬德更是親自操刀，出任阿盟處理敘利亞問題專門委員會主席。

在沙特和卡塔爾的推動下，阿盟各國在敘利亞問題上“一邊倒”，反對巴沙爾繼續掌權。

然而，海合會國家奪勢并不意味著阿盟內部爭權的結束。近年來，沙特和卡塔爾亦通過扶植不同派別的伊斯蘭勢力展開政治角力，繼續爭奪地區領導權。

因支持穆斯林兄弟會（沙特將其定性為恐怖組織），卡塔爾與其他海合會國家分歧日益嚴重。2017年，巴林、沙特、埃及、阿聯酋和也門等7國與卡塔爾斷交，以沙特為首的阿盟宣布將卡塔爾排除出該組織。

6

現實利益驅使，阿盟“變臉”

特朗普政府上臺后，中東局勢再添變數。

美國政府加大對以色列軍事援助力度，提供F-15IA戰斗機等新型武器，并協助以軍改善反導系統。在巴勒斯坦問題上，特朗普政府也毫無顧忌。2017年，美國承認耶路撒冷為以色列首都；2018年，便把駐以大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷；2019年，承認了以色列對戈蘭高地的“主權”。

2020年7月29日，在戈蘭高地的以色列坦克。

針對阿拉伯國家，特朗普政府繼續將沙特打造為美國在中東的支點。2017年，美國與沙特簽署金額超1000億美元、為期10年的軍售大單；同時，積極說服阿拉伯國家將反恐、反伊置于巴勒斯坦問題之上，為美國的中東戰略排兵布陣。

中東地區非阿拉伯國家陣營也在加速分化、重組。特別是土耳其和伊朗介入敘利亞內戰后，雙方大打“巴勒斯坦牌”。土耳其反對以色列吞并巴勒斯坦人土地，與充當美國代理人的阿拉伯國家關系持續惡化，伊朗則是反對以色列的地區霸權主義長期主力。于是二者趨向合作，各取所需，謀取地緣政治利益。

土伊合流為美國的中東利益帶來新的威脅，成為其推動阿以“和解”的加速器。

2019年，美國發布“中東和平新計劃”，除了承認耶路撒冷為以色列“不可分割的首都”之外，還承認以色列在約旦河西岸猶太人定居點的主權。

這進一步割裂了巴勒斯坦的實際控制區域，招致阿拉伯國家不滿。第30屆阿盟首腦會議隨即發表聲明，堅決反對美國有關耶路撒冷和敘利亞戈蘭高地問題的立場。

2020年2月，阿盟在開羅召開緊急外長會并發表公報，宣布拒絕接受美國政府提出的“中東和平新計劃”，支持巴勒斯坦合法權利。

只不過，已被美國洗牌的阿盟成員國并非都是“中東和平新計劃”的反對者。埃及建議巴以雙

囿于內部分歧，阿盟很難給出能夠抵制“中東和平新計劃”的有效方案。阿盟各國在巴以紛爭上的不同立場不會阻礙沙特等國繼續同美國合作、推動阿以“和解”、應對“伊朗威脅”的步伐。

加之新冠肺炎疫情暴發、全球經濟復蘇緩慢，阿拉伯國家經濟雪上加霜。能源需求銳減導致油價低迷，海灣國家經濟亦浮現風險。為擺脫危機，海灣國家適時調整對外方針，轉向“以我為主、以國家利益為重”的務實政策。

于是，巴勒斯坦獨立建國的夢想再次讓步于國家利益的現實，意識形態因素持續淡化，各國紛紛開啟與以色列關系正常化。

9月15日，在特朗普的主持下，阿聯酋與巴林特使正式簽署了與以色列的關系正常化協議，阿盟也決定“不明確譴責阿聯酋與以色列的關系正常化協議”。

對此，巴勒斯坦外交部長馬勒基提出抗議，并主動放棄下半年阿盟輪值主席職位。

可惜的是，在如今的阿盟里，已經沒有多少國家愿意且有能力為實現巴勒斯坦的夙愿而放棄自身利益。

參考資料：

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