作者：貓哥
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大家都要我解讀三中全會，但三中全會是全面系統性的改革，光是官方新聞通稿就是2萬多字，全部解讀工作量太大了，所以我選擇最核心最關鍵的內容解讀。

這個最核心最關鍵的就是財稅制度改革。

任何經濟體或者政權的運行，財稅制度都是核心中的核心，關鍵中的關鍵。

所以過去研究中國歷史，如果不把基本的財稅歷史搞清楚，基本都是霧里看花或者干脆就是隔靴擦癢。

新中國歷史同樣如此。

比如，90年代初期的分稅制決定了后來中國發展的基本路徑，也奠定了后來城市化狂飆猛進，以及房地產的黃金20年。

本次財稅改革也是如此。

本來本次三中應該是去年十一月召開，一直拖到今年7月，我估摸著主要原因就是這個財稅制度改革有壓力，需要更多的時間在內部達成共識。

在解讀財稅制度改革之前，我們對過去的財稅制度以及存在的問題必須要有基本的了解。

其1，我們明面上宏觀綜合稅負其實不高，大概是百分之二十幾個百分點。

這個數據明顯低于發達國家，也低于大部分經合組織國家，但是我們有一塊間接稅很高。

這個間接稅就是地方政府賣地收入，最高峰時期高達8萬億，加上房地產開發環節的各種稅收，地方政府在房地產這塊收入超過10萬億。

現在面臨的問題是，房地產不僅永遠也不可能回到2021年的高峰狀態，而且與高峰狀態差距還很大。

由于這個巨大的差距，直接導致地方收入急劇下降，光是賣地收入缺口就超過3萬億。

加上房地產開發環節的稅收，可能超過4萬億，也就是地方財政收入突然少了4萬億，這是一個巨大的必須解決的問題。

其2，地方債亂象。

地方債問題一直是我們經濟發展中巨大的隱患，這個隱患還不僅僅是地方政府直接產生的債務。

這個政府債務是要納入財政預算管理，只要納入預算管理，一般就不會有太大的問題。

最大的問題是地方政府全資成立的城投公司。

地方以財政為擔保，讓這些城投公司對外借了大量債務，這些債務其實就是繞開了財政預決算管理，成為地方政府的小金庫。

同樣因為是繞開了國家預決算管理，所以地方債膨脹根本無法控制，成為財稅制度的黑洞，

其3，央地事權的不匹配。

簡單的說就是中央事權少，但是財源多，而地方事權大，但是財源小。

很多時候，中央一紙命令，地方就要無條件買單。

比如過去教育、醫療、養老等等公共配套保障，基本都是地方財政買單；

比如過去中央搞家電下鄉活動，地方也要配套資金。

但是地方大部分都是吃飯財政，遇到很多公共事務產品，財政根本就拿不出錢來，更何況中央的臨時活動。

怎么辦？

地方就會想盡辦法去搞錢，或者挪用專項債，或者通過城投公司貸款，或者干脆就是對企業攤派。

最后審計出一大堆問題，也是事出有因，地方財權與事權不匹配，很難對地方干部嚴肅問責。

對于這類問題大家如果缺乏切身感受，推薦大家看一部電視劇《至高利益》。

這部電視劇有一個人物特別出彩就是平安鎮的黨委書記計夫順，看看這個基層一把手在財政枯竭的情況下怎么想辦法搞錢解決基層矛盾的。非常精彩。

以上就是我們財稅體系面臨的問題，這些問題說實話已經到了拖不下去，不得不改的地步了。

如何解決這些問題，也就是本次財稅改革的重點。

這里要多啰嗦幾句。

正視地方財政的缺口，并且積極想辦法解決，哪怕是開新稅或者是適當增加增值稅稅率等辦法都是最優的解決辦法。

怕就怕地方財政有缺口，中央層面暫時又無力解決，手握權力的地方政府就一定會自己想辦法去解決。

請記住一個真理，任何矛盾不會自行消失，但是可以轉移。

地方財政巨大的缺口一定會產生巨大的矛盾，這些矛盾不會自己消失，但是地方政府會想盡辦法轉移矛盾。

舉幾個例子。

假如，某地城市地下管網老舊破損，中央為此撥了一筆專項款修繕，結果遇到暴雨，還是出現大面積洪澇損失。

中央震怒，派人嚴查，結果中央撥付的專項款被挪用，挪用方向是給當地教師發工資。

由于當地財政困難當地教師有大半年沒發工資了，很多教師家里揭不開鍋了，遇到這種挪用中央專項款的境況，怎么處理？也很難處理。

再來一個。

某地一個企業被地方政府強制性要求提前繳納未來稅款，企業不堪重負向中央投訴。

這種行為不符合中央要求地方不得亂攤派的精神，又派人嚴查，結果查出來還是地方財政困難，退休職工的養老金都發不出了。

強行找企業攤派也是為了給退休人員發養老金，遇到這種情況，又該怎么處理？又能怎么處理？

以上案例就是矛盾不會消失但是會轉移的含義。

過去我研究中國財政史，在上個世紀90年代，地方財政枯竭的時候，有些解決辦法真的很那啥。

最近爆出地方稅務倒查企業30年稅收的傳聞與上個世紀90年代的手段相比不過是毛毛雨。

這就是地方財政出現4萬億以上巨大缺口的時候，我們財稅制度不得不改革的緊迫性的根本原因。

對于上述問題，本次財稅改革拿出的解決方案總結一下大致是四個方面，分別是：開源、節流、事權上移、加強監管。

除了這四個方面之外，還有一個重要的補丁，我把這個補丁稱為東西平衡。我們一個一個來說。

首先是開源。

前面說到，因為房地產的原因，也同樣因為經濟轉型需要，目前地方財政出現超過4萬億的缺口。

這個缺口首先是要拿錢或者是新的財源來填的，這個新的財源包括3塊。

一個是消費稅，之前我的文章也寫過，消費稅前移，大頭歸地方。

去年我們消費稅收入是1.6萬億，大頭給地方估計要超過1萬億，另外地方有積極性之后，對于成品油、白酒的消費征收力度加大，估計會增加幾千億的收入。

這么算下來，一年地方會有1.5萬億—2萬億左右的稅源

一個是地方附加稅，這個其實就是把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并。

這些附加稅之前是附加在主要稅種上征收的（過去是營業稅，后來是增值稅），本來就是地方的收入，但是會議明確說了“在一定幅度內確定具體適用稅率”——

其實就是會適當提高稅率，但是考慮到當前經濟狀況，這個提高幅度不會很大，這一塊估計會給地方增加幾千億—1萬億的收入。

一個就是開新稅。

會議明確提出，“研究同新業態相適應的稅收制度”。

啥是新業態？

當然就是互聯網帶來的數字經濟新業態，比如電商，比如直播帶貨，比如網絡短劇等等。

雖然這些新業態也要交稅，但是按照傳統經濟設計的納稅模式導致這些新業態納稅是比較低的，這就導致新業態不同賽道的頭部人群或者頭部企業確實是利潤豐厚。

未來國家或者地方政府就可能會對這些新業態利潤豐厚的領域開設新的稅種。

這個新稅種會帶來多少收入現在還不好說，但是上千億的規模肯定會有的。

以上七七八八算下來差不多有2萬多億，與房地產留下的4萬億以上的大窟窿相比還有較大缺口。

對此中央給出3個辦法：

“清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度”——

這是增加轉移支付給地方，特別是對于財政最困難的縣級財政未來是增加中央轉移支付的重點；

“合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例”——

這不但擴大專項債支持范圍，同時降低地方上為了專項債配套資金壓力；

“規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限”——

這個非稅收入主要就是地方上的罰款，這個一方面要規范，約束地方不能因為財政困難亂罰款，同時也將中央層面的罰款權限（比如一些中央的稅收的罰款權限）交給地方。

這是堵上一扇門，同時也給地方開一扇窗。

開源之后就是節流。

我們大部分地方都是吃飯財政，也就是說財政收入主要就是發工資，這個發工資的大頭還不是公務員，而是教師。

比如西部一些縣城，教師工資在財政支出占比超過60%的比比皆是。

現在我們遇到生育率暴跌，教育資源嚴重過剩，所以節流自然就是對教師這個群體，也是財政最困難的縣城占比最大的群體想辦法。

本次三中全會明確提出，“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。”

全國除了一線城市、省會中心城市，以及長三角、珠三角少數三線城市，全國大部分城市人口都是凈流出狀態，這些城市教育資源就是首先會去產能的對象。

目前全國帶編制的教師有近1900萬，怎么優化？

這個力度估計會很大。

為什么？

因為在三中全會同時提出，“深化零基預算改革”——這可是不得了的大動作。

啥叫做零基預算改革？

這么說吧，古往今來，全世界所有國家財政制度基本模式就是以承認過去財政收支為基礎。

也就是說，某個地方去年花了1個億，做明年的預算，必須以過去這個一個億的支出為基礎，通常情況下只能增不能減。

這種模式當然不是那么合理，但是沒辦法，體制內有特殊性，畢竟國家機器運轉也要靠著體制內的人員來推動。

如果在體制內搞得動靜太大，就有可能導致整個國家機器的停滯。

在過去歷史上，我國以及國外也曾經嘗試搞過零基預算改革，這個零基預算改革意思就是過去你財政花了多少錢不管，我們一筆一筆一項一項算賬，未來你財政到底要花多少錢，合理的同意，不合理的一律砍掉。

這個模式是不是更先進更合理？

但是告訴大家一個結果，過去歷史上所有的零基預算改革全部失敗！

古今中外，沒有一個成功的先例。

但是我們這次還是推動這個零基預算改革。

基于上述原因，我個人的判斷本次的零基預算改革不會也不可能對現有財稅體制動大手術，本次零基預算改革基本還是給優化區域教育資源配置做的配套政策。

潛臺詞就是，在零基預算改革這么一面大旗下，如果地方在優化教育資源配置上力度還不夠大，還出現巨大的財政缺口需要上級或者中央財政買單，那么上面就會拿出這個零基預算改革這個大旗——

我們一項一項分析你的財政預算，看看還有哪些項目不合理可以砍掉的。

站在地方政府的層面，誰也不愿意落到這個局面。

不愿意唯一的辦法就是大刀闊斧對本地教育資源進行優化，讓財政達到基本收支平衡。

所以，這就是我前面預判——未來對編制教師的“優化”力度會很大的邏輯。

同樣，給家長一個建議，從現在開始，不要讓小孩去走教師這個路子，未來這個職業震蕩會相當大。

節流之后就是地方事權上移。

這個事權上移，也要分為兩個方面。

首先就是“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。”

地方財政最大的事權就是涉及民生的教育、醫療與養老。

教育，現在準備大幅度“優化”；

醫療層間，現在地方上的對公立醫院的撥款基本已經被中央財政全部接管了；

現在地方財政壓力最大的就剩下養老。

我估計這個“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。”——主要就是地方養老金有缺口的，未來主要由中央財政來承擔。

為什么我有這個判斷呢？

因為本次三中全會同時提出了“按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革”——

這段話的意思就是延遲退休會放緩節奏。

因為延遲退休兩大原則之一就是“自愿”，你愿意延遲退休就可以延遲，不愿意理論上就是有“彈性的”。

毫無疑問，按照這個原則推進延遲退休，我們養老金的壓力會極大。

在這種情況下，延遲退休的原則是中央定的，那么帶來的財政壓力也應該是中央來承擔。

這就是“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”主要含義。

那么問題來了，為什么延遲退休會緩行？

主要原因還是目前我們面臨經濟轉型時期，整個社會就業壓力比較大。

如果一刀切強推延遲退休，可能會引發社會穩定問題，為了維穩目前就只能用暫緩推進延遲退休來為社會兜底了。

另外一個就是“中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。不得違規要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金。”

這個意思就是中央如果搞專項活動，比如設備以舊換新，這筆錢就不要地方財政配套了，統一由中央財政出錢。

現在問題來了，中央財政又要把部分稅源下放給地方，又要擴大轉移支付，又要承擔地方事權上移（比如養老金缺口），中央財政壓力一下字變得極大，這些新增的資金，錢從那里來？

要知道即使是按照過去的財稅模式，中央財政也是沒有什么盈余的，每年也要安排幾萬億的財政赤字。

現在又新增這么多負擔，新增資金怎么解決呢？

錢不可能從天上掉下來，只能是中央財政擴大赤字額度，也就是中央財政加杠桿。

目前我們中央財政負債率大致是20%，放眼全世界也是偏低的，中央財政還有較大的加杠桿的余地。

本次三中對此表述很含蓄，“探索實行國家宏觀資產負債表管理”。

這個表述是非常含蓄的。

在此之前，難道我們中央財政的資產負債表就不需要管理嗎？

當然不是，只不過過去我們中央財政負債率很低，資產負債表很好看，所以“管理”難度不大。

現在要開始“探索管理”了，意思就是未來要加杠桿了，要擴大負債率了，這個節奏怎么把握，額度怎么控制，這才是需要“探索”，需要“管理”的。

從這些措辭來看，國家對于中央財政加杠桿的幅度還是很謹慎的。

同樣因為總體杠桿幅度很謹慎，那么未來中央給地方直接增加的不管是轉移支付，還是擴大專項債，甚至是地方養老金缺口支持部分也會很謹慎，中央錢不是這么好拿的。

事權上移之后就是規范監管。

本次三中全會明確提出“加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”

這個“依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入”堪稱360度無死角。

未來不僅僅是政府財政收入，還是地方平臺收入統統納入預算管理，這一次國家也是下了最大的決心——

新的財源給地方了，節流的方案也給了，甚至地方壓力最大的事權中央也接管了，地方再搞小金庫就說不過去了。

這也是過去無法對地方小金庫一刀切，現在可以360°無死角納入監管的根本原因。

最后就是一個重要的補丁，這個補丁是東西平衡。

前面我們論述的都是中央與地方財政的關系，是央地關系。

但是有一個問題不能忽略，這就是我國經濟發展不平衡，特別是東西差距很大。

所以除了央地財政需要平衡，東西部不同地區的財政也需要平衡。

比如建設用地指標，站在房地產健康發展的層面，本次三中會議明確提出，人口持續流出的地區未來就不批建設用地指標了，批了也是浪費，也會造成更多的房子過剩。

但是這個政策又會產生新的問題——

人口持續流出的地區本來產業就不發達，財政全靠賣地收入維持，未來國家不批建設用地指標，意味著這些地區賣地收入徹底枯竭，地方財政缺口更大。

就算中央給新的稅源，開新稅等等，因為當地經濟不發達，這些收入也遠遠不足以彌補停止賣地的缺口，這些地區財政收入怎么辦？

所以本次三中會議又開了一個口子，就是落后地區可以給發達地區賣耕地指標。

發達地區買了耕地指標就可以將耕地轉化為建設用地繼續搞房地產，緩解當地房子供給不足；

落后地區通過賣耕地指標就可以部分分享發達地區的賣地收入。

不直接賣地，而是賣用地指標，這是當年黃奇帆在重慶搞的地票制度的翻版。

只不過國家層面比較謹慎，這個賣指標的模式也是先試點看看效果，沒啥問題才會推廣到全國。

最后總結一下。

本次財稅制度改革是90年代分稅制之后動作最大的一次財稅制度改革，將對未來產生一系列深遠的影響，包括：

其1，消費稅下放地方，將讓地方開始重視本地消費，而不是一味去招商引資擴大產能，最后導致產能過剩；

其2，教育資源優化會對教育系統產生劇烈的變化；

其3，也是最為重要的，目前的財稅制度改革基本模式就是中央財政加杠桿幫助地方財政填坑。

即便目前我們中央財政負債率很低，但是這種模式怎么看也不是長遠之計，所以本次財稅制度改革帶有很強的權宜之計的色彩。

也就是用中央財政加杠桿暫時穩住地方財政基本盤，以空間換時間。

等到經濟復蘇，房地產企穩之后，房產稅還是會來的。

目前全國房地產價值大致是400萬億，如果平均征收1%的房產稅，這就能給地方帶來4萬億的財源。

這是未來地方財政最大的增長點。

中央財政層面還是爭取時間盡快推動產業升級，目前國家為了培育我們產業升級稅收優惠力度很大。

很多專精特新小巨人企業綜合稅負都極低，這是放水養魚，等到這些企業成長成熟之后，就會給國家帶來豐厚穩定的稅源。

以上就是對本次三中全會財稅制度的解讀。

本文由公眾號貓哥的視界（ID：maogeshijue）授權轉載。