撤鎮設市，又要來了？
作者：凱風
來源：國民經略（ID：guominjinglve）
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特大鎮，迎來發展轉折點。
日前，《中國社會報》刊發了一篇由民政部區劃地名司有關負責人文章，提出“研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣域經濟增長點”。
而在不久前，兩份頂層文件不約而同提出，“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”。
這意味著，經濟強鎮，再次迎來擴權時刻。
部分強鎮或被賦予縣級乃至更高的管理權限，部分有望完成“撤鎮設市”的蛻變，還有部分鎮域有可能變成新型的“鎮級市”。
強鎮擴權，影響有多大？
01
作為超級大國，我國共有330多個地級市、2800多個縣區、3.85萬個鄉鎮及街道。
雖然都是鄉鎮，但不同地區發展水平大相徑庭。
其中常住人口超過10萬的200多個，超過20萬人的50多個，GDP總量超過100億的有100多個之多。
一些經濟強鎮，GDP邁過1000億大關，人口多達幾十萬乃至上百萬，超過了一些縣域。
根據2024年全國百強鎮排行榜，蘇州共有23鎮入圍，東莞17鎮，佛山9鎮，寧波、南通、泉州也有多鎮上榜，鎮域經濟在全國遙遙領先。
百強鎮基本集中在東部沿海地區，中西部地區，湖南2鎮入圍，貴州、內蒙古、河南各自只有1鎮入圍，而東北地區罕見掛零。
要知道，我國GDP超過1000億的縣不到60個，而超過500億元的只有數百個，所以無論是500億強鎮還是千億強鎮，都不能簡單視作傳統鄉鎮來看待。
這些經濟強鎮，要么位于大都市圈，以制造業為主導，如北滘、獅山、玉山鎮都是如此；要么有自身獨特的特色產業，茅臺鎮可謂獨樹一幟。
經濟堪比縣城，產業獨當一面，人口持續聚集，乃至達到了一些中小城市的規模，“小馬拉大車”的問題愈發凸顯，鎮級建制難以適應發展需要。
作為鄉鎮，無論經濟多么發達，都只是基層行政單位。
沒有獨立的規劃審批和房產等事務的管理權，土地供應受到限制，財政分配也受到縣級政府的約束，而即便有了城市的體量，行政編制也只能按照城鎮對待。
財權小，事權小，地權小，人事權小，這是經濟強鎮面臨的四大困境。
所以，強鎮擴權或撤鎮設市，就成為未來區劃改革的重要方向。
02
撤鎮設市，會不會卷土重來？
常見的撤縣設區/市，更多名稱與發展功能之變，不涉及行政級別的調整。
撤鎮設市，從鎮到縣級市，不只是名稱之變，更涉及行政級別的提升，也是從“鄉鎮”到“城市”的巨大跨越。
早在2019年，我國就打響了“特大鎮改市”第一槍，浙江溫州蒼南縣下轄的龍港鎮，被改為“縣級龍港市”，由浙江省轄，溫州代管。
設市之前的龍港鎮，位列全國百強鎮第17名，GDP超過300億元，常住人口近40萬人，超過許多縣域的體量。
設市之后，短短幾年，縣級龍港市GDP總量飆升到410億元，經濟增速領跑于浙江各大縣域，人口也在持續流入，體現了行政區劃改革的強大動能。
不過，這兩年，在“行政區劃保持總體穩定”的要求廈，無論是撤鎮設市，還是更為普遍的撤縣設區、撤縣設市，
所以，迄今為止，龍港仍舊是全國唯一從鎮升格為縣級市的特大鎮，“特大鎮改市”多年未能擴容。
要知道，無論是經濟總量還是人口規模，比浙江龍港有過之而無不及的地方不在少數。
目前，我國已誕生5個千億GDP強鎮：廣東佛山北滘鎮、廣東佛山獅山鎮、江蘇昆山玉山鎮、貴州遵義茅臺鎮、蘇州張家港楊舍鎮，而東莞長安鎮離千億只有一步之遙。
遵義市茅臺鎮，江湖地位無人不知，GDP更是邁過千億大關，但在行政上仍屬縣級仁懷市下轄的鎮域，這幾年關于茅臺鎮升格為茅臺市的呼吁不絕于耳。
東莞長安鎮，是中國手機制造的中心，2023年GDP逼近千億，全球TOP5手機廠商OPPO、vivo都落戶于此，但在行政體系上還只是鎮域。
不過，從鎮到縣級市，牽一發而動全身，涉及行政體系的巨大調整，相當于新增一批中小城市，其影響遠比撤縣設區設市更為復雜。
畢竟，特大鎮，都是縣域中最具含金量的存在，一旦切塊設市，與原有縣域關系如何處理，而原有縣域又將如何發展，都是問題。
同樣，我國行政區劃相對復雜，各級區劃單位不計其數，新增一些縣級市，會否與精兵簡政大方向相背離，也是要考慮的問題。
所以，“撤鎮設市”多年未有進展，決策部門也是慎之又慎，這一次能否推而廣之，仍需要觀察。
03
撤鎮設市難度不低，特大鎮改革何去何從？
目前，特大鎮改革已形成三個改革方向：一是撤鎮設市，二是設立鎮級市，三是強鎮擴權。
特大鎮改市，有可能是升格縣級市，即常說的“撤鎮設市”，也有可能是設立“鎮級市”，這在部分地區有所探索。
去年初，河南南陽市出臺培育“鎮級小城市”試點工作實施方案，選取了13個縣市的11個鎮作為“鎮級市”探索試點。
雖然內地行政體系中，并無“鎮級市”之說，但在臺灣省倒有鎮級市存在，如彰化縣彰化市、新竹縣竹北市，屬于名副其實的“縣轄市”。
這一次河南探索的“鎮級市”，并不涉及行政級別的提升，仍舊是縣轄之下的鎮級單位，只是作為小城市來進行打造。
換言之，即使成了鎮級市，行政級別仍然是鎮級，頂多賦予副縣級，而非縣處級，從而與“撤鎮設立縣級市”形成了差別。
但是，鎮級小城市，將會按照城市進行對待，不僅有望獲得大量的縣級管理權限，而且還有可能按照城市規模來調整人口及土地規劃，進而獲得更大的發展空間。
但是鎮級市，名不正言不順，又是鎮又是城市，不僅無上位法依據，而且名城混亂、管理復雜，能否推廣，存在更大的不確定性。
事實上，當前，強鎮擴權才是主要方向，也是這一輪改革文件強調“賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權”的重點所在。
早在10多年前，廣東、江蘇等地就在探索強鎮擴權，如不設任何區縣、以“直筒子市”著稱的東莞，20多個鎮域基本都享有縣級管理權限，相關領導也多是縣處級。
當然，無論是選擇成為“鎮級市”，還是“撤鎮設市”升格為縣級市，強鎮擴權都是第一步。
無論如何，特大鎮都迎來新一輪歷史機遇期，這是新的重塑城市格局的洗牌機會。
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