11月20日，國家主席新時代社會主義中國領導人在亞太經合組織（APEC）第二十七次領導人非正式會議上發表重要講話指出，中國將積極考慮加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。

中國為何要釋放信號、考慮加入該協定？

中國加入CPTPP，面臨著何種挑戰？將給區域及世界經濟帶來什么？

面對這一情況，曾主導TPP的美國將會做些什么？

文 |柯靜上海社會科學院國際問題研究所助理研究員

編輯 | 李雪 瞭望智庫

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《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），原稱《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），起初由智利、新加坡、新西蘭、文萊這四個國家于2005年時發起，就貨物、服務、知識產權貿易和投資等相關領域提供互惠待遇簽署《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議》（TPSEP），又稱“P4協議”。

因四國經濟體量不大，當時并未引發過多關注。

2008年11月，時任美國總統奧巴馬在其亞洲之行中正式宣布美國將加入該協定談判，強調其將促進美國的就業和經濟繁榮，并為設定21世紀貿易協定標準做出重要貢獻。秘魯、澳大利亞、越南隨后跟進，P4由此變成P8。

2010年3月，TPP協議談判正式啟動，加拿大、墨西哥、日本、馬來西亞陸續加入。因美國加入并主導談判，TPP的重要性顯著提升。

2015年10月5日，在美國亞特蘭大，美國貿易代表邁克爾·弗羅曼（左三）和參加TPP談判的各國貿易部長出席記者會。美國貿易代表邁克爾·弗羅曼5日宣布，美國、日本、澳大利亞等12個國家已成功結束“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）談判，達成TPP貿易協定。圖|新華社

2015年10月5日，TPP部長級談判在美國亞特蘭大結束，該協定有望成為北美自貿協定（NAFTA）之后，世界上最大的自貿協定。從該協定啟動談判以來，便被視為奧巴馬政府精心設計的“亞太再平衡”戰略的重要組成部分，旨在強化亞太地區美國與盟友之間的紐帶，以平衡中國日漸上升的地區影響力，同時也是美國繼續引領新一代國際經貿規則以鞏固其主導國利益的關鍵步驟。

奧巴馬在任時期，曾屢次強調TPP與美國國際經濟政策戰略目標的一致性，并曾刻意渲染“中國威脅論”，試圖以此助推TPP在國內獲得通過，指出“中國正在亞洲力推其貿易體系，而中國絕不會建立一套有利于美國企業和商界的規則……若美國不在亞洲確保公平貿易，就會被踢出去。”

然而，彼時美國國內對TPP同樣心懷疑慮，認為協定的談判過程高度不透明，參與擬定具體條款和談判的并非是美國政府和國會，而是跨國企業高管以及與它們有業務往來的律師們，并不能代表美國工人的利益。

與此同時，總統候選人特朗普更是在多個場合猛烈抨擊TPP這般大型自貿協定薄弱的原產地規則會鼓勵企業將生產外包給勞動和環境法規標準低下的國家，加速制造業外遷趨勢，并會將美國經濟主權移交至國際委員會，導致外國利益凌駕于美國之上。

皮尤研究中心相關研究報告顯示，這一時期，美國國內對自貿協定支持率已明顯下降。又因任期接近尾聲，奧巴馬最終也未能使TPP向前更進一步。

2017年1月23日，如其競選時的承諾，特朗普上任后頒布首個行政令，正式宣布美國退出TPP，也由此開啟本屆美國政府破壞多邊貿易機制，通過雙邊和小區域貿易談判，重構以“美國優先”為絕對原則、更加“公平”“對等”的全球貿易新秩序的進程。

然而，在美國退出之后，剩余的11個成員方并未就此停下腳步，將協議更名為《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），推動其于2018年12月30日正式生效。

這一協定覆蓋約5億人口，成員方GDP總和超過13.5萬億美元，約占全球經濟總量13％。在RCEP協定簽署之前，它是亞太地區最大、同時也是全球第三大自貿區網絡。

今年5月28日，國務院總理總理在兩會記者會上表示中國對加入CPTPP持積極和開放的態度。本次新時代社會主義中國領導人主席在APEC會議上的講話，是對中國積極考慮加入CPTPP立場的再次重申，也是向外釋放中國會堅定不移地促進自由開放的貿易和投資的明確信號。

這意味著中國有信心嘗試更高標準的國際經貿規則，將繼續推進國內改革開放進程，推動區域經濟朝著更深層次的一體化邁進。

2019年1月19日，簽署《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)的11個國家在東京舉行了該協定生效以來的首次部長級會議。

那么，加入CPTPP，對中國和世界而言意味著什么？

首先，有助于中國更好融入區域和世界經濟一體化進程。

根據彼得森國際經濟研究所的研究報告，若加入CPTPP，到2030年時，中國國民收入有望增加2980億美元，將給CPTPP的現有成員帶來巨大的經濟利益，使貿易額有望增長約50%，全球收入有望增長76.7%，達到6320億美元。

這對于目前仍處于貿易緊張局勢持續、疫情沖擊嚴重的全球貿易和世界經濟來說，無疑是幫助恢復和提振經濟發展的重要驅動力量。

根據國際貨幣基金組織今年10月發布的報告，預計2020年全球GDP將急劇收縮-4.4%，較2020 年 4 月時的預測低1.4個百分點，說明疫情對經濟活動的負面影響比預期的更為嚴重，復蘇之路遠比之前預測的更為緩慢。

其次，有助于中國“以外促內”構建開放型經濟新體制。

從長遠視角來看，CPTPP符合中國自身的經濟政策和發展目標，加速中國的市場化改革。中國在加入WTO前后，為履行WTO義務，共修改2300個中央法規和19000個地方法規。

事實證明，中國當初以開放促改革，于改革中進一步開放，成為全球化主要受益者之一，推動了中國經濟取得全面發展。接下來，中國經濟的持續健康發展，需要進一步擴大市場開放水平，改善國內投資營商環境，促進政府職能轉變。

通過對外簽署高水平的自貿協定，給國內改革施加一定的外部壓力，是中國構建開放型經濟新體制的必要措施，也是建設更高水平市場經濟體制的有效途徑。若把握好開放的時間和進度，也可助推實現國內改革目標。

事實上，近段時期以來，中國在這一方面已經取得不少進展。在市場準入方面，無論是制造業或是金融服務，都有明顯提升；在外國投資和知識產權保護上，提供更廣范圍的同等保護；在國內自由貿易試驗區建設上，正在大幅拓展貿易自由化便利化水平。

再次，有助于真正提升中國的國際經貿規則話語權。

短期來看，CPTPP高標準的確給中國提出了不少難題，然而，客觀上與中國長遠發展目標并行不悖，中國確有必要在合適的范圍內縮小與歐美主導的新國際經貿規則之間的差距。

以國有企業競爭中立議題為例，近年來，相關規則越來越多地出現在區域經貿規則體系之中。在2017年時，適用競爭中立原則國家的GDP就已經達到全球經濟總量的58%以上。

一方面，美國在其與澳大利亞、韓國、以色列、智利等18個國家簽署的雙邊FTA中強調或者包含了競爭中立原則；另一方面，歐盟在其與越南、新加坡、加拿大、哈薩克斯坦、日本分別簽署的自貿協定中也都將國有企業問題單獨加以規范。

與此同時，經濟合作與發展組織（OECD）及聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）也先后以指引、官方文章、調研報告等形式發布多份文件，致力于推進競爭中立原則在全球的應用。

因此，從整個世界范圍來看，國有企業商業活動遵循競爭中立政策已經成為趨勢。中國若要進一步提升自身的國際經貿規則話語權，有必要在合適的程度內做出一定的改變，加強對更高標準的國際經貿規則的適應和理解能力。

最后，考慮到世貿組織上訴機制的癱瘓現狀，中國若能加入CPTPP，或可為全球貿易爭端解決秩序的穩定，增添更多的可能性。

在特朗普政府對世貿組織上訴機構新成員的持續阻撓下，世貿組織爭端解決功能已陷入困境。面對多方提出的改革方案，特朗普政府表示在未能解決世貿組織系統性問題之前，將不會考慮任何關于上訴機構議題的改革建議。即便拜登執政，在當前美國國內政治環境之下，也很難立即做出實質性的改變。

中國若能夠最終成為CPTPP的成員，意味著中國愿意接受更加嚴格的國有企業競爭中立政策和知識產權保護標準，在中美原本膠著的規則分歧方面，必然取得不小進展。這將能幫助緩解目前中美之間緊張的貿易局面，減少雙方在WTO內外針鋒相對的可能性，也可緩解WTO上訴機構的改革僵局。

若能夠最終產生覆蓋中美的CPTPP，不僅可在世貿組織之外，為中美的貿易爭端找到一個解決的平臺，就連困擾世貿組織改革的難題，也必然因此削減不少。

客觀來說，相對于中國簽署的對外自貿協定，CPTPP的規則標準無疑更高。

截至2020年11月22日，中國已簽署的16項對外自貿協定，總體上更加偏重于擴大市場準入的傳統功能。

繁忙的上海洋山深水港。圖|新華社

在邊境后監管措施方面，中國態度一直較為嚴謹和保守。以2019年新生效的《中國與新加坡自由貿易協定升級議定書》為例，新增了電子商務、競爭政策和環境保護章節，與發達經濟體近年來主導的自貿協定相比，在章節結構上已體現出一定程度的類似，但在規則標準上仍有明顯差距。

在競爭政策和環境標準方面，主要體現為軟性承諾，象征意義居多，執行力仍有進一步提升的空間。

因此，一般認為，中國在做出加入CPTPP的決定之前，必須直面CPTPP的規則挑戰，如：

*國有企業競爭中立。

國有企業作為一個獨立的章節出現在TPP文本中，這是全球首個尋求全面規范國際貿易投資領域中與私人企業競爭的國有企業商業活動的自貿協定，而CPTPP完全承襲了這些規則。

一方面，CPTPP擴大了“國有企業”的定義，使之涵蓋股權、投票權、任命權。

另一方面，CPTPP嚴格約束國有企業非商業援助行為，并直接將國有企業非商業援助與補貼紀律相結合，從而打破當前世貿組織《補貼與反補貼措施協議》（SCM協議）關于國有企業必須符合“公共機構”定義的前提條件，可在自貿區內方便地對他國國有企業發起反補貼調查等國內貿易救濟措施。

【注：根據SCM協議，國有企業必須“擁有、行使或者被賦予政府職能”，屬于該協定規定的“公共機構”，國有企業的資助行為才有可能被定性為補貼，接受補貼規則的約束。】

此外，在發達經濟體看來，TPP解決了SCM協議只適用于貨物貿易，而《服務貿易總協定》(GATS)卻并未規定服務補貼紀律的缺陷，同時覆蓋貨物貿易、服務貿易和投資領域，基本涵蓋國有企業從事的各種商業活動。

為使規則能夠切實得到遵守，CPTPP規定了嚴格的透明度要求，以及時獲取締約方國有企業以及指定政府壟斷實體的相關信息。在TPP之前，從未有自貿協定對國有企業商業活動競爭行為做出如此嚴格的要求。

*CPTPP知識產權保護、勞工、環境、電子商務標準

比如，在電子商務方面，中國認為數字化傳輸內容和服務方面的規則過于敏感和復雜，將此界定為互聯網平臺所支持的跨境貨物貿易及相關的支付和物流等服務，核心仍在于貨物貿易，側重于削減邊界貿易壁壘。

然而，CPTPP更加看重貿易的數字性質，在合法公共政策目標得到保障的前提下，強調信息和數據在全球流動的自由，并未特意區分貨物或服務貿易。

同時，CPTPP約定締約方不得將計算設施本地化作為允許締約方企業進入市場的前提條件，并禁止締約方要求轉讓或獲取源代碼，視此為保護知識產權和創新的必然要求。而中國出于網絡安全和國家安全考量，對跨境數據流動實行較嚴格控制，并將計算設施本地化等作為在中國從事相關運營的前提條件。

與中國是否愿意加入CPTPP的猜測同樣熱烈的，是對CPTPP現有成員方以及原TPP主導國美國態度的猜測。

美國前貿易代表邁克爾·弗羅曼（Michael Froman）曾經提到，“只有當中國能夠達到TPP條款的要求時，TPP才會歡迎中國的加入。美國并未將中國排斥在TPP之外，而中國也未能做好加入的準備”。但事實是，起初，中國確實被排除在談判之外。

隨著特朗普政府宣布退出、TPP被更名為CPTPP并于2018年底生效之后，對吸納新成員持相對開放的立場。是否歡迎中國加入，更多取決于CPTPP的現有成員，特別是日本等關鍵成員的立場。

2020年11月20日，日本首相菅義偉在APEC領導人非正式會議上發表講話，提出日本正推動區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)的早期達成；同時，作為CPTPP明年的輪值主席國，日本還將推動CPTPP的落實與擴大，以促進“亞太自貿區”的實現。

從這一表態來看，日本當前對CPTPP的擴容表現出較為積極的態度。而在2020年5月，英國國際貿易大臣特拉斯便已表示正在尋求盡快加入CPTPP，視此為英國與日本及加拿大、墨西哥、澳大利亞、新西蘭等太平洋地區志同道合伙伴合作的重要戰略。

因此，菅義偉的表態，被視為是對中國、英國表現出加入CPTPP興趣的溫和回應。

另外，隨著拜登執政可能性的提升以及RCEP的簽署，美國重返CPTPP的可能性也在相應提升。

拜登在刊登于2020年第2期《外交事務》的《為何美國必須再次領導世界》一文中指出：“錯誤的做法是把我們的頭埋進沙子里，然后說不要再簽訂貿易協議。不管有無美國參與，這些國家都將進行貿易。問題是，誰來制定貿易的規則？……領導這一體系的應該是美國，而不是中國。”

這段話聽起來無比熟悉，與奧巴馬時期推動TPP的措辭如出一轍。根據美國國會研究服務部（CRS）發布的報告，在日歐簽署《經濟伙伴關系協定》以及日本接替美國主導CPTPP生效之后，美國出口商擔心自己的商品將遭遇相對不利的出口環境，特別是農產品方面。重返CPTPP，也一直是美國跨國公司、出口商致力于尋求的目標。

此外，在TPP的1000多個條款中，CPTPP暫時擱置了其中的22個大多被視為對美國有利的條款，例如，禁止壟斷郵政服務對快遞服務進行交叉補貼等(日本郵政便是如此)。

因此，若美國尋求重返CPTPP，除了恢復暫時被擱置的22個條款之外，必然還會要求重新談判，以便引入能夠體現民主黨左翼激進派人士的要求。

比如，納入氣候變化等更為嚴格的環境保護標準，以及確保這些規則能夠得到執行的機制。對于民主黨一貫青睞的價值觀和社會目標，拜登已經承諾會讓工會和環保人士在制定未來貿易規則方面發揮更大作用，并提出若無法確保該方面規則能夠被切實執行，美國將不會簽署任何貿易協定。

再如，滿足因特朗普執政這四年而被激發起的更高的拓展美國出口市場、保護美國國內產業和就業的經濟民族主義需求，在很大程度上會使其向《美墨加三國協定》（USMCA）更進一步。

要知道，后者在金融服務的市場準入、國有企業的定義范圍、有執行力的宏觀經濟政策與匯率條款、保障跨境數據自由流動、禁止計算設施本地化及轉讓源代碼要求等方面，較CPTPP有所提升；在投資者—國家爭端解決機制（ISDS）的效力方面，進行了一定程度的削弱，以確保美國經濟主權不被過多干預，方便美國將國內貿易政策置于優先地位。

拜登在競選期間多次抨擊特朗普政府與中國簽署的《中美初步貿易協定》，指責該協定未能有效解決中國國有企業補貼和知識產權盜竊的結構性難題。這兩個議題會成為美國尋求CPTPP進一步規則現代化的重點。

上述種種意味著，若美國改變對CPTPP的立場并開始積極尋求加入，CPTPP的潛在規則門檻可能會進一步提高。

若中國先美國一步尋求加入CPTPP，加拿大和墨西哥作為USMCA的締約方，需要解決該協定第32條“非市場經濟條款”與中國加入CPTPP談判的沖突。

根據該條款，若美墨加三方中任一方與非市場經濟國家談判自貿協定，要在開始談判前3個月通知另外兩方，并需要在簽署前至少30天將擬簽署文本提交給其他締約方審閱，以評估該文本對USMCA的影響。其他締約方有權在6個月的通知期限之內選擇退出USM

在這一情形下，美國有權退出USMCA，并可選擇與這兩方形成新的雙邊協定。因此，美國的立場仍然十分關鍵，關乎加拿大和墨西哥是否需要在USMCA以及同意與中國就加入CPTPP談判做出抉擇。

當中國堅定地表達積極考慮加入CPTPP時，或許更大的意義在于，我們以一種更加主動的姿態表明，愿意向更高的經貿規則體系靠近。

美國則需要好好考慮，若那些它揪住不放的“規則問題”已經不再是問題，是否真的如拜登所說的“需要多邊主義”，還是寧愿傷人傷己也要勸說所謂志同道合的伙伴在遏制中國發展的道路上一條道走到黑？

對于美國而言，即將要面臨的抉擇或許是若中國加入CPTPP的談判正式開啟，要如何看待加拿大和墨西哥成為中國自貿協定伙伴的可能。

對此，蘭德公司新近發布的《美國與中國的說服力量對比：美國抑或中國在印太地區擁有更大的影響力？》大概能夠帶來一定啟示。

研究人員對印太地區擇取的9個國家（新加坡、菲律賓、印尼、馬來西亞、泰國、越南、日本、澳大利亞、印度）進行細致分析，得出結論：

美國的確比中國具有更大的外交和軍事影響力，但中國對該地區的經濟影響力更大。印太地區國家也并不愿意在美中之間做出選擇。如果被迫做出選擇，它們則可能不會選擇站在美國一邊。伙伴和同盟關系可能是脆弱和不完整的。

這一結論其實并不讓人感覺意外。正如新加坡總理李顯龍在外交事務專欄中寫道的，亞太地區國家不想在美中之間做出選擇。因此，除非美國提出可替代的，且更加具有吸引力的前景，僅憑威懾，難以讓其盟友和伙伴放棄美好的經濟發展愿景。

然而，如今，一個如此內向化和經濟民族主義的美國，如何能夠向盟友證明它依然能夠一如既往地提供美國廣袤的市場，而不會利用美國龐大的市場力量去強迫貿易伙伴接受美國的出口商品？

中國最高領導人對中國加入CPTPP持積極開放立場的明確表態，充分表明中國致力于捍衛多邊主義，堅持構建開放型世界經濟，毫不動搖支持以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制的決心，引導經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展。

當中國真的決心向前邁步之時，美國何去何從，也將留待其自身做出決定。