美國當選總統喬·拜登已經啟動了政府交接工作，并組建內閣。

拜登上任后將面臨許多緊迫的國內事項，包括持續的新冠肺炎疫情、受損的醫保制度、嚴峻的經濟問題、撕裂社會的種族問題和引發爭議的移民問題等。

而在聚焦美國國內問題的同時，拜登也在摩拳擦掌，希望向全世界表明“美國回來了”。

他要修復美國受損的國際地位和形象，修補傷痕累累的盟友體系，將特朗普政府帶給國際社會的陰霾一掃而空。

現在，拜登政府政策的形成才剛剛開始，我們從其既往主張、過渡團隊的公開表述、公布的內閣名單，可以一窺其外交政策的雛形。

文 | 王錦 中國現代國際關系研究院美國所副研究員

編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫

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自1975年以來，拜登一直是參議院外交關系委員會成員，并于2001年到2003年，及2007年到2009年擔任該委員會主席。他在參議院外委會期間走訪世界各地，不僅與很多外國領導人，而且與他們的副手、高級助理，甚至很多反對派領導人建立了熟悉的關系。他參與解決過軍備控制、核不擴散、北約擴展等全球重大問題。

2007年1月24日，美國國會參議院對外關系委員會主席、民主黨參議員拜登（中）在參議院對外關系委員會的會議上發言。

輿論普遍認為，拜登在參議員外委會任職期間最突出的“成就”，是在上世紀90年代科索沃戰爭中，扮演了克林頓政府轟炸科索沃的幕后推手之一。

拜登的外交主張與民主黨的傳統外交路線相契合，比如他堅定倡導全球防治艾滋病行動計劃，支持自由貿易協定，關注氣候變化，關注國際組織和規制。他對非洲事務尤為關心，抨擊南非的種族隔離制度。

就任總統后，他要恢復美國“有尊嚴的領導地位”。他認為特朗普反復無常的政策和未能堅持基本的民主原則，使美國讓出了在世界上的領導地位。對他的新政府而言，最重要的是以身作則，再次將美國置于首位，領導世界應對最緊迫的全球挑戰，促進美國的安全、繁榮，彰顯美式價值觀。

為此，美國先要苦練內功，就是增強美國的軟實力和硬實力。拜登急于治愈美國，結束社會分裂，尊重法治，讓美國繼續當“民主的典范”，從而具有“可傳播到國外的有效軟實力”。他想要在一些問題上達成兩黨共識，如投資未來的項目，即基礎設施、教育、能源、先進科學技術、人工智能、5G等。

而在此基礎上，如何恢復美國“有尊嚴的領導地位”？

最重要的是做三件事：

一是要把“民主國家”團結起來。

為此，拜登過渡團隊宣布，在其任職的第一年，拜登要把世界上的“民主國家”聚集在一起，主辦一次“全球民主首腦會議”，以“真誠地應對正在倒退的國家的挑戰”，制定共同的議程來維護“共同的價值觀”。

這次會議將包括三大議程：打擊腐敗、反對“獨裁主義”和促進人權。

會議不僅要邀請主要“民主國家”的政府，還要邀請來自世界各地的民間社會組織、技術公司和社交媒體巨頭及其他私營部門，以便讓這些組織和企業認識到它們“在維護開放、民主社會和保護言論自由方面的責任和巨大利益”。科技公司應該做出承諾，確保它們的算法和平臺不會授權給監控國家，助長中國和其他地方的“壓制”。

“全球民主首腦會議”將是拜登政府鞏固“民主聯盟”的第一步，也是恢復美國“道德領導力”的第一步，讓其他國家再次有理由信任和尊重美國總統的話，重新向世界宣布“美國回來了”。

二是要重返國際組織和國際協定。

拜登表示，他要領導世界應對最緊迫的全球挑戰。從氣候變化到核擴散，從“大國侵略”到跨國“恐怖主義”，從網絡戰到大規模移民，這些挑戰沒有一個國家能夠獨自應對。因此，拜登政府要重新倡導多邊主義，依靠國際組織和國際協定繼續領導世界。

11月19日，拜登在記者會上表示，在他就任美國總統的第一天，美國將重新加入世界衛生組織（WHO）和《巴黎協定》。

他表示，雖然世衛組織在新冠肺炎疫情早期“表現不好”，但美國需要與包括中國在內的其他國家合作，設法解決當前的疫情和阻止未來的疫情。同時，所有國家都必須團結一致努力應對氣候變化，所以美國要重返《巴黎協定》，在氣候變化國際合作方面起領導作用。

但也應該看到，拜登要重返多邊主義，并不意味著美國重回奧巴馬時代，就是在做交易的思路中做出讓步和妥協。經過特朗普4年的外交政策調整，“美國優先”已深深地刻進了美國外交政策，拜登不可能走回頭路，而中美力量對比也發生了變化，拜登不會為了國際事務而給中國開綠燈。

因此，拜登對待國際組織，“重塑”將多于“重返”。

以世貿組織為例，在特朗普時代，該組織幾乎被邊緣化。過去兩年，在美國阻撓下，世貿組織的上訴機制癱瘓，經費驟降，總干事提前離任，改革進程停滯。拜登上臺后，美國雖然可能會支持尼日利亞前財長伊維拉擔任總干事，但將推動世貿組織改革和重建上訴機構，以通過該組織聯合其他國家，向中國施加多邊壓力，滿足美國在知識產權、補貼、勞動和環境法規等領域的訴求。

在對待“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）問題上，拜登政府并不是要簡單重返TPP，而是要重新談判TPP協議。如果得不到國內足夠的政治支持，拜登很可能會另起爐灶，尋求新的機制，如擬議中的D10（G7加澳大利亞、日本和韓國），或者將印度和其他國家也囊括其中，以應對中國與14個亞太國家簽署的全球最大自貿協定“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）。

三是繼續保持軍事優勢，重建國際軍控機制。

拜登過渡團隊在其網站上宣稱，拜登將毫不猶豫地保護美國人民，并在必要時使用武力。拜登政府將進行必要的投資，確保美國擁有世界上最強大的軍隊，迎接全球挑戰，而且使用武力應該是美國最后的手段，而不是第一手段。

為此，拜登要結束阿富汗和中東戰爭，把絕大多數的駐阿富汗美軍撤回，并結束對沙特領導的也門戰爭的支持，將美軍在中東的任務集中在打擊“基地”組織和“伊斯蘭國”上。

伊核和朝核問題是拜登政府亟待要處理的問題。2015年伊朗與六大國簽署的伊核協議是奧巴馬—拜登政府花費了巨大心血的外交成果。拜登認為該協議阻止了伊朗獲得核武器，特朗普政府的退出使得伊朗重啟核計劃，并且變得更具挑釁性，將該地區帶到災難性戰爭的風口浪尖。如果伊朗恢復遵守協議，拜登將重新簽署伊核協議，與包括中俄在內的其他五大國合作加強和擴大協議，同時反擊伊朗所謂的“其他破壞穩定的活動”。

在朝核問題上，與特朗普喜歡三番五次地與金正恩私人會晤不同，拜登更希望授權一名談判代表，與美國的盟友及包括中國在內的其他國家，推進與朝鮮的多邊談判，以實現朝鮮半島“無核化”。

此外，拜登還將延長即將于2021年2月到期的《新削減戰略武器條約》，以尋求美俄之間的戰略穩定，建立新的軍控機制。

建立“民主國家同盟”，這是一個早在小布什政府第二任期民主黨人士在“普林斯頓報告”中就提出的建議。

奧巴馬政府時期，美國雖然在鞏固盟友體系，但并未明確指向“民主國家同盟”理念。隨著中國力量的崛起，拜登政府終于為統領該理念而創造了一個“共同目標”，一個可以再次將美國與盟友緊密捆綁的共同假想敵。

美國已為踐行該理念做好了準備。

近日，美國參議院外委會共和黨人領銜撰寫了一份名為《美國與歐洲：跨大西洋合作應對中國問題具體計劃》的戰略報告。該報告從七個方面分析美歐必須共同合作應對的中國議題，包括政治及文化的滲透、在國際組織的影響力、貿易及投資的不平等行為、科技競爭、海外商業活動、在非洲及印太地區的勢力擴張等。

自特朗普2017年入主白宮以來，跨大西洋聯盟跌至冰點。在拜登政府時期，美歐可以再次牽起合作之手，共同應對中國這個“系統性競爭對手”。

歐洲議會外交事務委員會主席麥克埃里斯特表示，為了應對中國，美歐即使在意見沖突的情況下，可能也必須先擱置分歧，聯手合作，捍衛“共同的價值觀”。

歐盟外交與安全政策高級代表博雷利則毫不掩飾地表示，歐盟歡迎“有機會再次與一位不把我們視為‘敵人’或認為歐盟‘故意利用美國’的美國總統合作”。

2019年7月，拜登在闡述其外交政策時，曾明確表示：“迎接挑戰的最有效方式就是建立一個由朋友和伙伴組成的統一戰線來對抗中國。”他希望，美國和西方“民主國家”能團結起來共建全球經濟，形成更大的力量抗衡中國，也讓美國獲得更大的力量來設立新規則。

為此，拜登政府將致力于重建與盟友，尤其是歐盟的信任。美國將以“制衡中國”這一目標為統領，團結各個盟友和伙伴，不僅是歐盟，還有澳大利亞、加拿大、印度、日本、東南亞國家、新西蘭和其他“理念相同的國家”。

拜登要恢復美國的歷史伙伴關系，如重新強調北約的重要性，以應對傳統和非傳統挑戰；要重塑一些伙伴關系，如整合美國在拉丁美洲和非洲的朋友；將利用美國在2021年主辦下一屆美洲首腦會議的時機，重建西半球伙伴關系；還將重申美國對非洲大陸民主體制的承諾，采取措施促進非洲的經濟增長、貿易和投資。

如果要評出特朗普和拜登分歧最大的外交領域，那一定非“氣候變化”莫屬。

特朗普認為氣候變化是一個偽命題，力推傳統制造業和化石能源，完全不給氣候變化和新能源任何政策上的機會，還悍然退出《巴黎協定》。

而拜登在其過渡網站上列出了將面對的四大首要議題：新冠病毒、經濟復蘇、種族平等和氣候變化。他將氣候變化的重要性提到前所未有的高度，還任命前國務卿約翰·克里擔任氣候變化問題總統特別代表。

在拜登看來，氣候變化是一個內外聯動的議題，既能帶動美國經濟復蘇，又能讓美國繼續獨占新科技鰲頭，領導未來的氣候變化合作，牢牢把握國際規則制定權。

拜登希望領導清潔經濟革命，為美國創造1000萬個新工作崗位，并通過投資研發來刺激清潔能源。

他有一個雄心勃勃的計劃——讓美國成為100%的清潔能源經濟，到2050年實現凈零排放。

他還有一個更大的全球計劃——團結全世界解決“生存性氣候危機”。拜登宣稱上任第一天就重新加入《巴黎協定》，并會在執政的第一個100天里召開一次全球氣候首腦會議，邀請世界主要碳排放國家的領導人參加，說服他們在已做出的承諾之外，做出更多的國家承諾。

在拜登氣候雄心的背后，事實上隱藏著美國的私心——不僅要搶占未來經濟的高地，還在確保“其他國家不在經濟上削弱美國”。美國要向“世界上最大的碳排放國”中國施壓，要求中國停止對煤炭出口的補貼、停止“一帶一路”倡議資助的化石能源項目。

相對而言，拜登與特朗普在對華政策上的分歧沒有其他問題那么大。拜登將延續特朗普對華強硬的態勢，以遏制中國為目標，這一點是毋庸置疑的。

然而，拜登還是會展現出一些與特朗普的不同。在措辭上，民主黨更傾向于把中國視為“戰略競爭對手”，而非“全面對抗的敵人”，以便為可能的多邊合作留出空間。

一是更強調多邊聯合而不是單邊應對。

拜登更喜歡依靠多邊機制，構建“統一戰線”來應對中國。他在最后一場總統大選辯論中表示，將會聯合盟友促使中國遵守國際規則。

二是更強調與中國的科技競爭。

相比于共和黨政府，民主黨政府與科技界的關系更近。在科技問題上，拜登陣營表示不能讓中國壓過美國，因而會確認美國保持研發的領先地位，不致落后中國，包括人工智能、清潔能源、5G、高鐵等，一方面加大國內研發投資，另一方面加大多邊合作。

三是改變中美經貿關系的側重點。

美國企業研究所學者史劍道認為，在特朗普政府時期，曠日持久的中美貿易談判或將在拜登政府時期被改變，因為“拜登政府不會有更多與中國的貿易談判”。

一般而言，民主黨還是贊成自由貿易的，就是在普通貿易上讓雙方得利。對特朗普加征的很多關稅，如勞動密集型產品的關稅，拜登可能不那么感興趣。

與對華高科技競爭緊密相連，拜登政府肯定會保留對高科技產品的禁運，這方面甚至會比特朗普有過之而無不及。他會繼續加強對軍工和高技術產業的封鎖，甚至還會與人權掛鉤。拜登政府商務部的首要任務是落實2018年的《出口管制改革法》，收緊在關鍵技術上的對華出口管制。

此外，臺灣問題在中美關系中的地位可能還會提高。拜登政府的重要外交顧問人選拉特納8月在保爾森基金會的視頻會議中表示，臺灣將是拜登政府中位于“頂端”的議題，而且是越來越有分量的議題，美需重新思考美臺關系如何發展。

拜登本人對臺灣議題也有相當了解，是1979年《與臺灣關系法》在參議院外委會通過時的原始表決者之一，對該法有深刻理解。2001年，他曾在《華盛頓郵報》發表文章，批評小布什政府對臺戰略的模糊立場，表示美國將確認對保持臺灣自主的承諾。美國前在臺理事會主席卜睿哲表示，拜登和他的顧問非常重視臺灣的“民主制度”，所以臺灣的朋友要對拜登“有信心”。

無論如何，拜登上臺后，中美關系都不可能重新回到特朗普之前那種接觸狀態。