陳相秒：黃巖島設(shè)保護區(qū)能否有效管控中菲矛盾，取決于兩種情況

作者 :中華軍事 2025-09-27 09:10:39 圍觀 : 次評論

【文/東方軍事專欄作者陳相秒】

黃巖島，在北緯15°08′-15°14′、東經(jīng) 117°44′- 117°48′范圍內(nèi)。1935年中國公布的南海諸島中英文對照表中，黃巖島為“斯卡巴洛礁”；1947年又改為“民主礁”。但“黃巖島”這個名字使用較多，因而1983年中國政府公布的標(biāo)準(zhǔn)名稱時，正式對其定名。

黃巖島的地理位置極為特殊，距離中沙大環(huán)礁170海里左右，北面距離臺灣海峽南部約750公里，距離巴士海峽約500公里，位于南海西部航線主航道。由于黃巖島距菲律賓蘇比克灣約230公里，位于蘇比克灣-金蘭灣這一南海地理中軸線上，其地理位置使其成為地緣政治競爭的重要地區(qū)。

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黃巖島地理位置圖自央視

圍繞黃巖島的爭議較南沙爭議和西沙爭議要晚得多，菲律賓正式對黃巖島提出主權(quán)要求是在20世紀(jì)90年代之后。部分原因是因為這一區(qū)域并非油氣富集區(qū)，又沒有可以支撐菲律賓采取武力占領(lǐng)的陸地空間。然而，2012年中菲黃巖島事件在南海形勢發(fā)展的過程中卻具有轉(zhuǎn)折性意義，也是南海爭議進入21世紀(jì)國際政治重要議程的開端。

中國在2012年以后開始對黃巖島實施常態(tài)化的管控，并宣布領(lǐng)海基線，2025年9月中國建立黃巖島國家級自然保護區(qū)展現(xiàn)了中國對黃巖島的行政管轄。

建立保護區(qū)是基于對黃巖島海域面臨的傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全雙重挑戰(zhàn)的應(yīng)對，也表明了中國南海政策的新思路，為南海區(qū)域構(gòu)建海洋治理新秩序做出了積極的探索。然而，建立保護區(qū)只是階段性的措施，其保護生態(tài)環(huán)境和管控現(xiàn)地形勢的初衷能不能得以實現(xiàn)，仍然有待觀察。

建立保護區(qū)的背后是三方面挑戰(zhàn)

中國學(xué)術(shù)界對于在黃巖島設(shè)立保護區(qū)的呼聲早已有之，并從海洋環(huán)境和危機管控的角度出發(fā)，作了系統(tǒng)的必要性、合理性的論述。但遺憾的是，在中國宣布領(lǐng)海基線之前，菲律賓戰(zhàn)略界對于中國民間的提議充耳不聞，而是將“實際控制”黃巖島作為唯一目標(biāo)。

菲律賓頑固的領(lǐng)土和海洋擴張野心及行動帶來了三個方面的問題，也正是這三個方面挑戰(zhàn)的共同作用，促使中國不得不宣布領(lǐng)海基線、設(shè)立自然保護區(qū)，逐步完善這一區(qū)域的行政管轄和海洋治理。

挑戰(zhàn)一：非法漁業(yè)活動帶來的生態(tài)壓力

菲律賓對外宣稱，黃巖島是其位于呂宋島三描禮士省部分沿海地區(qū)漁民的傳統(tǒng)漁場。菲律賓南海仲裁案仲裁庭亦接受了菲律賓單方面的說法，并在2016年7月12日出爐的裁決中稱“菲律賓漁民（如中國漁民一樣）在黃巖島有傳統(tǒng)的漁業(yè)權(quán)利，而中國限制其進入該區(qū)域從而妨礙了這些權(quán)利的行使。”

根據(jù)菲律賓政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年以后，伴隨著中菲關(guān)系升溫、海上矛盾緩和，菲律賓漁民在黃巖島海域的漁業(yè)活動量大幅度增加，但總體捕撈量逐年減少。比如，2012年菲律賓在黃巖島所謂的中呂宋地區(qū)的商業(yè)海洋捕撈量為3.5萬噸，2016年降到3萬噸，2020年為2.8萬噸、2022年為2.7萬噸、2024年進一步降低到2.6萬噸。

降速的放緩與中菲2016年以后在黃巖島矛盾的緩和有一定關(guān)系，但捕撈量的長期下降反映出漁業(yè)資源量整體呈下降態(tài)勢。這一現(xiàn)象與南海漁業(yè)資源量的總體發(fā)展態(tài)勢整體吻合，即整個南海海域的漁業(yè)資源都在衰退。

為此，菲律賓政府煞費苦心，從2021年開始一直尋求增加漁業(yè)產(chǎn)量。2025年6月，菲律賓正式啟動“新漁民英雄計劃”，由海岸警衛(wèi)隊、水產(chǎn)與漁業(yè)資源局牽頭，通過由政府出資建造大型船舶，為小型漁船提供冰塊（保鮮）、油料等補給和采購銷售服務(wù)，并安裝20個魚群聚集裝置提升捕撈量，幫助至少1000名漁民增加漁獲量，將在南海的捕撈量占全國總海洋捕撈量的比例提高到7%。而且菲律賓的這一計劃包括了黃巖島海域。

菲律賓政府從經(jīng)濟、政治兩個方面出發(fā)，擴大在南海的漁業(yè)活動，尤其是菲律賓漁民習(xí)慣在黃巖島的東北方向的礁盤上進行作業(yè)的習(xí)慣已經(jīng)成為區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護的主要挑戰(zhàn)之一。

黃巖島本身作為一個環(huán)礁、與潟湖外溝通的水道極少，潟湖內(nèi)的生態(tài)環(huán)境在自然狀態(tài)下自我修復(fù)能力較弱。因此，中國選擇黃巖島環(huán)礁的部分區(qū)域建立國家級保護區(qū)，正是出于對菲律賓基于政治目的和經(jīng)濟利益雙驅(qū)動的“漁業(yè)擴張”計劃的應(yīng)對，其初衷是保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，預(yù)防菲律賓的漁業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境造成不可挽回的破壞。

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黃巖島領(lǐng)海基線

挑戰(zhàn)二：現(xiàn)地多樣式混合對抗帶來的高危態(tài)勢

黃巖島是中國南海諸島的一個部分，雖然中國政府通過巡航、官方地圖和命名等方式進行管轄，并且中國漁民也是最早持續(xù)在黃巖島海域作業(yè)，但在20世紀(jì)60年代以后，從美國獨立后的菲律賓利用中國海上能力不足的契機，一直在黃巖島開展各種形式的非法活動。菲律賓在1965年曾在黃巖島豎旗、建燈塔，在1992年修復(fù)該燈塔并報國際海事組織，1997年又在黃巖島豎旗。

這些行為令菲律賓人產(chǎn)生了自以為實際控制黃巖島的錯覺，因此在2012年黃巖島事件之后，隨著中國在黃巖島附近海域?qū)嵤┏B(tài)化巡邏管控，菲律賓國內(nèi)產(chǎn)生了強烈的“復(fù)仇主義”“民族主義”的情緒。

從2012年的黃巖島事件之后，菲律賓國內(nèi)對于“重返”黃巖島的呼聲就不絕于耳。2016年杜特爾特政府上臺后，菲律賓就其漁民在黃巖島捕魚問題向中方提出了請求，當(dāng)時中國政府出于人道主義和雙邊關(guān)系的考量，加上黃巖島海域并未宣布領(lǐng)海基線，因而默許菲律賓漁民在黃巖島附近海域進行作業(yè)。但這一安排是基于雙方達成的默契，即菲律賓船只不得侵闖黃巖島潟湖。

2023年伴隨著中菲在南沙群島仁愛礁的矛盾再度凸顯，菲律賓在當(dāng)年8月開始在黃巖島方向?qū)嵤┬碌恼撸M織海軍、海岸警衛(wèi)隊、公務(wù)船和漁船，試圖侵闖黃巖島潟湖。

2024年菲律賓通過所謂“海洋區(qū)域法案”，單方面將黃巖島納入其海域管轄范圍，中方宣布了領(lǐng)海基線，雙方矛盾焦點從“實際控制”向“法律主張”轉(zhuǎn)移。在中國宣布領(lǐng)海基線之后，菲律賓開始加碼侵闖行動，中菲在黃巖島的對峙也達到了前所未有的水平。

菲律賓幾乎動用所有海上力量，包括海軍、海警、漁業(yè)與水產(chǎn)資源局、漁船等各個機構(gòu)的有生力量，并隨船搭載外國和本國媒體記者試圖發(fā)動認(rèn)知戰(zhàn)。因此，中菲在黃巖島海域日益面臨軍、警、公務(wù)、漁船“混戰(zhàn)”的局面，發(fā)生意外突發(fā)事件的風(fēng)險遠遠高于過去，也高于南海其他地區(qū)。

中國正是在現(xiàn)地較量愈演愈烈、海上形勢日趨復(fù)雜的背景下，從防止2012年對峙事件重演的角度出發(fā)，選擇了最容易導(dǎo)致雙方矛盾升級的區(qū)域，建立了國家級自然保護區(qū)，以此給菲律賓的侵闖行動劃設(shè)一條“界線”。

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挑戰(zhàn)三：南海規(guī)則秩序被掏空

保護海洋生態(tài)環(huán)境是包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法規(guī)則賦予每一個締約國的責(zé)任和義務(wù)。中國和東盟國家在2002年也簽署了《南海各方行為宣言》，也明確了“應(yīng)”就保護海洋環(huán)境開展合作的立場。

美國和菲律賓雖然口口聲聲說，維護“基于規(guī)則的國際秩序”，但對這些國際法規(guī)則賦予的責(zé)任和義務(wù)完全置若罔聞。在南海漁業(yè)資源衰退的背景下，菲律賓政府仍然實施增加海洋捕撈量的專項計劃，這顯然與南海漁業(yè)資源保護的方向背道而馳。

從危機管控的角度看，《宣言》達成了“不在無人居住島礁實施占領(lǐng)行動”等共識，菲律賓卻一心試圖通過進入潟湖來實現(xiàn)“實際控制”的目的。菲律賓曾經(jīng)在1999年10月試圖在黃巖島實施類似仁愛礁的“坐灘”行動，最終未能成功。這些都表明菲律賓并未將危機管控的規(guī)則放在心上。

中國建立自然保護區(qū)，一方面是在履行國際公約賦予的責(zé)任和義務(wù)，捍衛(wèi)國際法規(guī)則體系；另一方面，也是為維護《宣言》所確立的海洋環(huán)境保護和危機管控的行為規(guī)則和規(guī)范。

探索南海區(qū)域海洋治理的“黃巖島模式”

從國際安全的角度出發(fā)，南海區(qū)域的海洋治理包含了傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)兩個方面。傳統(tǒng)海洋安全治理包括爭端的管控和解決、地緣政治競爭的消弭，非傳統(tǒng)安全治理涉及的領(lǐng)域五花八門，在南海區(qū)域主要指環(huán)境保護、航道安全、海盜和海上武裝搶劫、海上跨國犯罪等等。

南海區(qū)域的海洋治理從20世紀(jì)60年代末、70年代有關(guān)爭議產(chǎn)生之后，就已經(jīng)開始。歸納起來，可以分為這么幾個階段：

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時任中國國務(wù)院總理朱镕基和東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人簽署《南海各方行為宣言》

階段一：構(gòu)建規(guī)范體系。從20世紀(jì)60年代末到21世紀(jì)初，以2002年《南海各方行為宣言》簽署為標(biāo)志，中國與東盟十國主要圍繞“如何管控爭端國間的海上矛盾”進行了磋商，并最終達成了這一政治性文件。《宣言》并不具有法律約束力，強調(diào)的“應(yīng)然”，主要是依靠自覺遵守來規(guī)范各國的行為。

階段二：聚焦非傳統(tǒng)安全治理。從2002年到2012年，中國與東盟國家圍繞落實《宣言》框架下的五大領(lǐng)域海上務(wù)實合作，就環(huán)保、航道安全、海盜和海上武裝搶劫、海上跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的治理展開了持續(xù)不斷的磋商和探索。

比如，中國倡導(dǎo)建立“航行安全與搜救”、“海洋科研與環(huán)保”和“打擊海上跨國犯罪”三個專業(yè)技術(shù)委員會。《宣言》所確立的這些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作雖然不盡如人意，但是中國和東盟十國進行了充分的探討，這至少為南海區(qū)域的治理奠定了基礎(chǔ)。

階段三：反向發(fā)展、重回以傳統(tǒng)安全治理為主的時代。2012年以來，南海區(qū)域的海洋治理又進入了管控爭端升溫、地緣政治競爭升級的新階段。中國與東盟國家雖仍然積極磋商開展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，但是總體而言，由于美國南海政策經(jīng)歷了冷戰(zhàn)以來最為重大的深度挑戰(zhàn)，菲律賓及其他聲索國海上單邊行動持續(xù)不斷，傳統(tǒng)安全治理占據(jù)了主要議題。

從2012年中菲黃巖島事件、2014年中越中建南981事件、2019年中越萬安灘事件、2021年中馬在南康暗沙和北康暗沙的對峙、2023-2024年中菲在仁愛礁及仙賓礁的對峙、2025年中菲黃巖島的沖突，以及中美兩軍在2018年“9·30”事件，中國和有關(guān)爭端國、美國等就管控彼此的矛盾展開了一輪又一輪的對話，重點是防止擦槍走火甚至發(fā)生武裝沖突。特別是2013年中國與東盟國家開始磋商“南海行為準(zhǔn)則”，這是管控領(lǐng)土和海洋管轄權(quán)主張沖突的重要舉措。

在《宣言》談判的過程中，各方也試圖通過五大領(lǐng)域的海上務(wù)實合作一方面產(chǎn)生“潤滑劑”效應(yīng)、緩解海上緊張局勢，另一方面產(chǎn)生“催化劑”的效果、以增進彼此互信來為爭端的最終解決夯實基礎(chǔ)。

但在中國嘗試推進開展區(qū)域海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的過程中，由于涉及每一個領(lǐng)域的合作幾乎都涉及主權(quán)和海域管轄權(quán)的爭端，從而使得非傳統(tǒng)安全治理與傳統(tǒng)安全治理之間緊緊纏繞在一起。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作非但沒能持續(xù)起到“潤滑劑”和“催化劑”的作用，反而產(chǎn)生了新的矛盾。

雖然包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法提出，海上務(wù)實合作作為臨時特殊性安排并不影響最終海域劃界，但菲律賓等部分聲索國仍然擔(dān)心區(qū)域海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作可能會加速中國向南沙群島海域“擴張”，甚至部分聲索國事實上拒絕承認(rèn)與中國存在海域管轄權(quán)爭議，從而要求將“承認(rèn)單方面島礁和海域主張”作為開展合作的前提條件，并因此而爭吵不休。

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2012年黃巖島對峙

2012年以后，中國嘗試和有關(guān)聲索國建立雙邊的海上問題磋商機制，比如中菲在2017年建立南海問題雙邊磋商機制，并積極推動中馬海上問題磋商機制落地。在此之前，中國和越南已經(jīng)建立三個海上問題指導(dǎo)工作組，即海上共同開發(fā)磋商工作組、北部灣灣口外海域工作組、海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組。

雙邊磋商機制有助于避免信息不對稱引發(fā)的誤判及其導(dǎo)致的局勢升溫，但其局限性在于極其容易受到“單方面政治破壞”。比如，菲律賓在2023年以后加大海上單邊行動，并單方面中斷了中菲海警機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)熱線，雙邊南海問題雙邊磋商機制的功能也從推動海上務(wù)實合作“退化”到如何避免現(xiàn)地對峙和法律立場的沖突惡化。

事實上，從2023年的7-8月份開始，菲律賓馬科斯政府又在黃巖島挑起事端，破壞了中菲之間在菲律賓杜特爾特政府期間達成的共識和默契，雙方在黃巖島的矛盾快速激化、沖突接連不斷。兩國雖然也利用南海問題雙邊磋商機制及外長間的對話和通話，常識性地給局勢降溫，但效果并不理想。

2024年11月，菲律賓通過“海洋區(qū)域法案”，開始在黃巖島新一輪的“以法開疆”，這促使中國不得不宣布領(lǐng)海基線，并對于菲律賓的非法侵權(quán)行動采取應(yīng)對性的措施，而雙方矛盾在這一系列過程中呈現(xiàn)垂直式的“螺旋式”升溫。

中國在黃巖島設(shè)立國家級自然保護區(qū)為南海區(qū)域的“非傳統(tǒng)安全治理”與“傳統(tǒng)安全治理”負向相互纏繞破局做出了有益的探索，是推動海洋環(huán)境保護的功能從“潤滑劑”“催化劑”向“緩沖區(qū)”或“防火隔離帶”轉(zhuǎn)變。

一方面，中國在劃定保護區(qū)之后，將通過實施細則、監(jiān)督監(jiān)測機制等開展科研、生物多樣性調(diào)查、珊瑚礁修復(fù)、珍稀瀕危物種保護、漁業(yè)資源養(yǎng)護等多方面的活動，這將使得黃巖島成為南海區(qū)域海洋生物“資源存儲庫”和“科研實驗室”。

另一方面，保護區(qū)的建立明確了菲律賓漁民在黃巖島地區(qū)“哪些海域可以進”“哪些海域不能進”“哪些活動能行”“哪些活動不能行”，相當(dāng)于給試圖通過漁業(yè)活動為養(yǎng)護、重新控制黃巖島的菲律賓政府劃定“一條紅線”，中菲之間圍繞菲律賓政府鼓勵漁民進入潟湖以達到“重返”目的從而引發(fā)的沖突也將得到消解。

事實上，漁業(yè)資源過度捕撈的情況在南沙群島仙賓礁、仁愛礁也在上演，且有朝著向鱟藤礁、半月礁及其他南沙群島目前無人居住的島礁蔓延的態(tài)勢。在菲律賓實施以漁業(yè)存在為牽引推進在南沙群島的擴張主義政策的背景下，中國在黃巖島設(shè)立自然保護區(qū)的模式對于南海的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全治理都具有極為特殊的意義。

建立保護區(qū)不是目的，有效管控才是初衷

2024年11月中國宣布黃巖島的領(lǐng)海基線，這是繼1996年宣布西沙群島領(lǐng)海基線，中國在時隔28年之后第二次宣布南海部分海域的領(lǐng)海基線。當(dāng)時的背景是菲律賓通過所謂“海洋區(qū)域法案”，這迫使中國箭在弦上不得不發(fā)。

在黃巖島領(lǐng)海基線宣布之后，菲律賓馬科斯政府“狗急跳墻”，便從2024年底開始組織海岸警衛(wèi)隊、水產(chǎn)與漁業(yè)資源局、海軍等機構(gòu)的船只及漁船，瘋狂地侵闖黃巖島，試圖“破”中國的領(lǐng)海基線。菲方利用美國及其他可以利用的力量和漏洞，海上強闖領(lǐng)海和空中飛越領(lǐng)空“蜂擁而至”。

一時間，國內(nèi)輿論對黃巖島領(lǐng)海基線“宣而不守”不解，菲律賓國內(nèi)更是志得意滿。特別是2025年8月中國海軍的“桂林”號驅(qū)逐艦和海警3104艦相撞，被菲律賓馬科斯政府及部分人士“引以為豪”。

事實上，宣布領(lǐng)海基線只是第一步，建立黃巖島區(qū)域海洋秩序才是初衷。建立國家級自然保護區(qū)并不是目的，規(guī)范這一地區(qū)的漁業(yè)秩序、構(gòu)建綠色和可持續(xù)的海洋開發(fā)利用秩序才是中國的出發(fā)點。

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中菲南海對峙

但黃巖島是中國在南海有效管控的薄弱區(qū)。一方面，中國在黃巖島海域缺乏“固定”空間做支撐，現(xiàn)階段仍主要依靠海警船流動巡邏值守。另一方面，中國一直從人道主義的角度出發(fā)，允許菲律賓在這一區(qū)域開展非法漁業(yè)活動，但菲律賓政府和政客卻將這視為一張對黃巖島提出權(quán)利主張的“政治牌”。

從增加對手成本、消耗對手精力的角度審視，菲律賓和美國當(dāng)然希望中國能繼續(xù)加派輪流駐守的海警船，并牽制海軍艦船保持警戒，從而將中國的力量牽制在第一島鏈內(nèi)。

但是從中國的角度看，如果不能建立固定、穩(wěn)定的執(zhí)法基地，勢必將投入難以想象的人力、物力和財力，而且最終效果也難言理想。特別是菲律賓習(xí)慣使用“以小博大”的策略，使得中方的海上力量壓倒性優(yōu)勢“無用武之地”。

事實上，從現(xiàn)地執(zhí)法的客觀場景看，中方在黃巖島的“攔截式”的執(zhí)法模式難度大、風(fēng)險大。針對菲方艦只頻繁侵闖位于黃巖島的領(lǐng)海，中國執(zhí)法船理論上需要在約65公里弧長的戰(zhàn)線上和菲律賓船只玩“老鷹捉小雞”的游戲。中國雖然可以有效攔截，但需要投入數(shù)倍以上的力量。

如果菲方增加侵船只、從空中進行侵權(quán)，中國由于無法長期駐守大量執(zhí)法船而難以在短時間內(nèi)實施有效應(yīng)對。與此同時，依托海上流動的科研平臺和監(jiān)測設(shè)施，中國也很難對黃巖島海域的生態(tài)環(huán)境進行治理，包括數(shù)據(jù)傳輸、科學(xué)試驗等都必須依托科學(xué)試驗平臺的支撐。

因此，中國雖然建立了自然保護區(qū)，但能不能真正起到緩解中菲在黃巖島的矛盾，這取決于截然相反的兩種情況。

正面：菲律賓倘若能接受現(xiàn)實，自覺遵守，停止在黃巖島海域基于政治目的的非法漁業(yè)活動，中國建立自然保護區(qū)的目標(biāo)就能達到，中菲在黃巖島的矛盾也能得到一定程度的緩解。

反面：如果菲律賓馬科斯政府出于“泄憤”，繼續(xù)刻意組織漁船、海岸警衛(wèi)隊船只和公務(wù)船在黃巖島海域?qū)嵤┣株J行動，那么中方出于有效管控現(xiàn)地形勢的需要，將不得不采取進一步措施，旨在提升態(tài)勢感知和及時應(yīng)對的能力。

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中菲南海對峙

中方提升現(xiàn)地管控和應(yīng)對能力的選擇包括在黃巖島以某種合適的方式建立穩(wěn)定的支撐平臺，并部署相應(yīng)的海空域態(tài)勢感知設(shè)施、執(zhí)法船只及人員等，支持海警持續(xù)開展巡邏和有效監(jiān)管、執(zhí)法。

冰凍三尺非一日之寒。菲律賓如果不能解開胸中的心結(jié)，勢必還會在黃巖島死磕到底，中菲之間的矛盾也不會就此止息。所不同的是，隨著中國宣布領(lǐng)海基線和建立自然保護區(qū)，中菲在黃巖島的較量將從“現(xiàn)地”和“國際法”的較量轉(zhuǎn)向彼此國內(nèi)法律的沖突，雙方的矛盾將更為尖銳。

倘若菲律賓仍然一意孤行、過度自信，這將使得中方“應(yīng)對式”地采取“縱深”策略，在合適的時機、合適的地點、合適的方式來維護合理、合法的主權(quán)和相應(yīng)的海洋管轄權(quán)！