6月8日，美白宮發布題為《建立有韌性的供應鏈，重振美國制造業，促進廣泛增長》的百日審查報告，由商務部、能源部、國防部、衛生與公眾服務部牽頭，分別撰寫四項關鍵產品的供應鏈審查結果并提出加強供應鏈韌性的相關建議。

在拜登剛結束的歐洲之行中，美歐宣布建立美歐高級別貿易和技術委員會（TTC），以促進兩個盟友經濟體之間的創新和投資，加強供應鏈韌性，特別是芯片制造領域。

6月17日，美國參議院財政委員會的兩黨議員小組提出為半導體制造業的投資提供25%的稅收優惠，為國內半導體制造提供有針對性的激勵。

那么，美國關鍵產品供應鏈弱在哪？

為了“強筋健骨”，這屆美國政府給自己開出了什么“藥方”？

這“藥方”真的能治病嗎？

文 |柯靜上海社會科學院國際問題研究所

編輯 | 李雪瞭望智庫

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在這份250多頁的報告中，美國政府道出導致半導體芯片、電動車高容量電池、稀土及藥物這4項關鍵產品供應鏈脆弱性的共同原因，主要有以下5點：

美國加州圣克拉拉市的一家芯片制造廠商。

首先，美國制造業能力的嚴重不足。

在過去幾十年中，美國制造業的全球份額持續下降。尤其是21世紀的最初10年，制造業損失了1/3的工作崗位。美國半導體協會預測，到2030年，美國在半導體生產能力中的份額將下降到10%，而亞洲份額將增長到83%。2019年，全球新建的6家半導體生產工廠中有4家在中國，無一家在美國。

對此，該報告刻意強調中國帶來的影響，認為中國依靠扭曲貿易的不公平做法，給美國帶來巨大的成本壓力，是制造業外流的主要因素。

以藥品行業為例，美國食品藥品管理局曾在報告中稱，中國和印度具有顯著的勞動力成本優勢，而美國制藥商缺乏生產利潤較低藥物的動機，是導致如今87%的仿制原料藥生產企業位于海外的重要原因。

另外，美國制造業面臨著嚴峻的勞動力挑戰。例如，半導體芯片行業嚴重依賴高技能勞動力，僅新思科技（Synopsys）在美洲雇傭的5000多名員工中有80%都是工程師。高技能工人和熟練勞動力的短缺嚴重限制了美國本土的半導體制造能力。

第二，他國產業政策的侵蝕效應。

例如，2020年7月，韓國將其電動車補貼延長至2025年；12月，日本將其電動車購買獎勵增加一倍，達到每輛車約7700美元；臺灣地區目前對半導體公司的優惠政策包括50%的土地費用，45%的建筑和設施費用以及25%的半導體制造設備費用。

這些做法削弱了美國產品的競爭力，侵蝕了美國產品的市場份額。盡管報告稱不少國家/地區都會通過此類產業政策追求不公平的優勢，但重點強調“中國刺激國內生產并在關鍵產品供應鏈中占據全球市場份額的做法不符合公認的公平貿易慣例”。

例如，半導體行業，中國以政府股權“投資”的新型補貼策略，利用了世貿組織規則的灰色地帶；又如電池供應鏈，中國通過實施可疑的環境政策、國有企業壟斷以及提供巨額補貼等做法，將自己打造成該行業供應鏈的市場領導者。

第三，供應鏈在地理上過于集中在少數國家，這一現狀進一步放大了因大流行病、極端天氣、地緣政治事件給供應鏈帶來的影響。

2021年6月10日，臺積電在南京市舉辦的2021世界半導體大會上展示生產加工的芯片。圖｜IC photo

例如，芯片代工行業目前由臺灣公司主導，僅臺積電就占據了53%的市場份額。如果臺灣芯片代工廠的邏輯芯片生產中斷，可能導致依賴芯片供應的電子設備制造商損失近5000億美元。

又如，德克薩斯州是美國芯片制造和電子產品生產的中心之一，2021年初，該州因寒冷天氣而斷電，常規芯片供應鏈遭遇重大中斷，加劇了疫情暴發以來該行業供應鏈的緊張局面。

再如，國防部在對戰略和關鍵材料評估后發現，53種短缺材料中有29種在國內僅存在唯一的供應商，18種材料在國內根本無供應商。

第四，市場短期主義和錯位激勵的負面影響。

報告指出，美國目前的市場結構過于專注于最大化短期資本回報，未能獎勵企業對質量、可持續性或長期生產力的投資。2009年至2018年期間，標準普爾500指數中的公司將91%的凈收入以股票回購或股息的方式分配給股東。此消彼長，意味著可用于研發、新設施建造或韌性生產流程的份額不斷下降。

這種短視的市場行為和錯位激勵的做法，導致了美國私營部門對供應鏈長期韌性的投資嚴重不足，加劇了關鍵產品供應鏈的脆弱性。

第五，危機中國際協調的普遍困境。

當前，國際社會尚缺乏足夠有執行力的國際機制，能夠在全球危機之中有效地協調國家之間的政策，幫助包括美國等在內的世界各國克服關鍵產品供應鏈中斷的困境。

例如，2020年因新冠肺炎疫情不得不采取諸如封鎖城市、關閉邊境等限制性措施從而使包括抗疫物資在內的國際貿易已經面臨重大困難時，一些政府頒布的出口禁令乃至彼此之間截奪物資的做法屢屢發生，而世貿組織作為當前多邊層面最重要的貿易機制對此也無能為力。

從目前來看，國際協調的普遍困境很難找到機制性的解決方案，只能依靠各國政府提高自身供應鏈韌性以及在外交層面作出協調努力。

從報告內容來看，拜登政府提高美國關鍵產品供應鏈的策略，主要體現在國內、盟友和對華3個層面。

*國內層面

一是加大對國內關鍵產品供應鏈的投資。

通過推動《美國就業計劃》《2021年美國創新與競爭法案》等重大立法以及《購買美國貨》等行政令，促進對關鍵產品供應鏈的投資，包括研發、設計、制造、采購等各個環節，培育相關行業良好的生態系統，為提升供應鏈長期韌性奠定基礎。

美國馬薩諸塞州劍橋市的一名研究人員正在開發藥物。

值得注意的是，拜登政府計劃修改美國制造產品定義，大幅提高本地含量要求，使聯邦機構更難購買進口產品，并試圖在《美國就業計劃》中貫徹這一原則。

二是政府相關部門須努力與業界合作。

由此促進產品生產商和供應商與最終用戶之間的信息流通，提升供應鏈各個環節的透明度，以準確獲知供應鏈的脆弱性以便及時提供潛在的解決方案。

三是擴大對關鍵行業的人力資源支持力度。

政府需要對STEM人才培養（即科學Science、技術Technology、工程Engineering、數學Mathematics這四大領域的人才）進行大量投資，以建立多樣化的人才通道。勞工部應大力支持關鍵行業的就業途徑并提供各類培訓資助，發展公私伙伴關系以幫助人力資源發展，為高技能就業做好準備。此外，還需改變特朗普時期嚴苛的移民政策，以吸引世界各地的優秀人才，改善高技能工人的短缺現狀。

四是充分利用美國商務部“選擇美國”（Select USA）投資峰會等平臺，為尋求在美國投資的海內外企業提供服務，注重吸引半導體制造、大容量電池等關鍵產品供應鏈的投資。

*盟友層面

一是與盟友和伙伴繼續合作，共同降低供應鏈的脆弱性。

報告提到，美國與盟友和伙伴應制定互補戰略，創造適量的冗余生產，以避免進行不必要的重復，在國內生產與盟友協調整合供應鏈之間尋求最佳策略。與此同時，盡可能促進各方監管標準的趨同，以大幅提升供應鏈各個環節的效率。

此外，鼓勵外國制造工廠和材料供應商在美國及其盟友和伙伴國家/地區投資，以提供更加多樣化的供應商基礎，將此作為美國與盟友和伙伴協調應對供應鏈風險的方法之一。

拜登執政后，四國集團（美國、印度、日本和澳大利亞）作用日漸凸顯，重點議題即為打造藥品和稀土等關鍵礦產的替代供應鏈。美國國防部正持續資助澳大利亞萊納斯稀土有限公司，提高其稀土元素開采和加工能力，以減輕對中國稀土產業的依賴。

同時，因日、韓、臺灣在半導體供應鏈上的重要角色，美國正與上述經濟體加強該領域的合作。此外，還計劃于2021年7月設立“多邊通信安全基金”，與“五眼聯盟”其他國家合作開發通信設備，構建不依賴中國的半導體供應鏈。

二是與盟友和伙伴合作為關鍵產品和技術制定新的可持續標準。

所謂“可持續性”標準，包括強有力的環境標準、預防腐敗、工人健康和安全、消除強迫勞動、契約勞動或童工、提升透明度等方面。在此基礎上，通過國際標準制定機構，促進可持續性標準在國際上的采用。這是拜登政府以推動全球市場向環境和社會負責的生產價值轉變為名，意圖提升發展中國家產品制造成本，打壓競爭對手的競爭優勢。

三是聯合盟友向中國的“不公平貿易”做法施壓。

報告多處提及中國“扭曲市場”的產業政策，例如在半導體芯片等行業中實施大規模政府補貼，并通過從海外招募頂尖的科學家和工程師等方式，試圖在該行業占據絕對主導地位，指出美國需與盟友和伙伴合作，提升國際參與度，以促進實現有利于美國制造業的“公平競爭環境”，并突出強調美國應在其中扮演積極角色。

*對華政策

一是利用一切可用的貿易工具來打擊中國“不公平貿易”行為。

例如，通過頻繁對中國商品征收高額反傾銷和反補貼稅，削弱中國商品在美國市場的競爭優勢，甚至可達到迫使部分中國商品退出美國市場的目的。截至2021年4月，美國所發布的576個反傾銷和反補貼稅令中有215個都是針對中國的，遠超針對其他國家商品所施加的懲罰量。

二是推動促使供應鏈向中國以外地區發展的各項立法或行政措施。

例如，《2021年美國創新和競爭法案》規定，計劃授權2022-2027財年每年撥款1500萬美元，幫助美國公司退出中國市場，促使供應鏈向中國以外地區發展。

三是通過持續加強對華技術出口管制、外國投資安全審查等方式限制中國獲取關鍵技術。

2016年，在美國外國投資委員會介入審查之后，奧巴馬總統阻止中國福建宏芯投資基金收購德國芯片設備制造商愛思強，導致福建宏芯放棄該項收購要約。目前，拜登政府正在評估制定“新興和基礎技術審查清單”，這是實施《外國投資風險審查現代化法》和《出口管制改革法》的關鍵，其中必然會納入不少針對中國的國家安全和外交政策關切，以保護美國的技術優勢。

四是促進在國際貿易規則中更多納入環境和勞工標準。

報告指出聯邦政府須與私營部門合作，并實施聯盟和伙伴參與的戰略，積極促進國際環境和勞工標準，確保美國產品中所使用的材料符合美國價值觀。其背后的原因，是拜登政府將人權、勞工、環境等標準作為打擊中國產品競爭力的良好抓手。

報告提到因中國使用煤炭作為主要電力來源，在中國制造的電動車電池材料運往歐美時，會產生很高的二氧化碳排放量，而拜登政府正考慮征收碳邊境稅，提高從應對氣候變化不力的國家進口的產品的關稅。若該計劃通過，將會對中國產品帶來重大影響。

此外，新疆地區的太陽能產業供應鏈被指存在強迫勞動，美國正致力于將其從自身和盟友的供應鏈中去除，也反映出這一動機。

雖然似乎與去年其競選團隊的喊話內容有所矛盾，但是，拜登此舉并不讓人感到意外。

2021年2月24日，美國總統拜登簽署一項行政令，指示聯邦政府對四個系列產品的供應鏈進行為期100天的審查，其中包括芯片和大容量電池等產品。圖｜澎湃影像

一方面，拜登啟動美國關鍵產品供應鏈審查，是對特朗普時期政府和國會促進供應鏈多元化布局的進一步行動。

在疫情沖擊下，美國醫療用品的短缺引發美國政府高度關切，特別是在將中國視為最大戰略競爭對手的背景下，對中國作為重要產品供應商的身份日益依賴，被認為將給美國國家安全帶來重大隱患。與此同時，各國在疫情期間實施出口壁壘的行動，凸顯出世貿組織在全球危機期間禁止出口禁令的規則在現實面前的無能為力。

那么，怎樣能夠在當前危機和今后可能發生的類似危機中處于有利地位？

美國國會和政府開始思考如何調整貿易政策。特朗普政府大力渲染構建本土供應鏈與國家安全密切相關并配備相應的吸引企業回流的優惠政策，試圖說服美國企業從中國遷回本國。

2020年4月9日，時任美國白宮國家經濟委員會主任庫德洛公開呼吁所有在中國的美國企業撤離，提議可將回流成本在當年進行100%直接費用化處理，也即幫助企業減少部分稅負。

同年5月5日，庫德洛再次拋出動議，表示在海外運營的美國公司若能將生產轉移回美國，則有可能將其企業稅率削減一半，也即從21%降至10.5%。

同期，美國國會也在緊鑼密鼓地開展工作，試圖通過立法授權聯邦機構收集更多企業在美國和海外活動的數據，來評估和管理供應鏈的依賴度和風險，如：

*短期內接連通過《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全法案》《英雄法案》，要求藥品制造商報告易受供應鏈風險影響、可能導致短缺的藥品，對未作報告者施以懲罰；

*在《2021財年情報授權法案》納入新條款，要求額外說明中國對藥品和個人防護用品生產的監管實踐，以及全球產自中國的原料藥總比例的估計；

*委托美國國際貿易委員會對新冠肺炎疫情相關的進口貨物、來源國、關稅分類和適用稅率等進行調查，旨在為未來制定克服美國供應鏈瓶頸的立法尋求更多依據。

另一方面，作為本屆政府針對中國的全面戰略的組成部分，拜登此舉還有為下一步美中精準脫鉤以及孤立中國的目標奠定基礎。

2020年大選期間，面對特朗普數次拋出中美經濟脫鉤觀點，拜登團隊表現得相對謹慎。9月22日，時任拜登競選團隊成員的布林肯曾稱“試圖完全與中國脫鉤是不現實的，最終會適得其反”，似乎在表態：若拜登當選，并無意實施與中國脫鉤的政策。這曾給外界帶來中美關系會有所緩和的美好愿景。

但是，從拜登上任后所采取的行動來看，上述表態并不意味著其會逆轉當前中美在科技、投資等領域的“脫鉤”態勢，而只是將降低對華經濟依賴作為實現中美戰略脫鉤和孤立中國的基礎和前提。

截至目前，拜登政府并未撤銷其前任對中國商品加征關稅、打壓中國高科技企業等極限施壓做法，其中固然有特朗普政策的遺留效應以及當前華盛頓對華強硬共識的因素，但也足以表明拜登政府持續削弱兩國經濟聯系的意圖。

2021年2月，拜登在簽署關鍵產品供應鏈審查行政令之際，那句“美國不應被迫依賴外國，特別是一個沒有共同利益或價值觀的國家”的表態，被廣泛解讀為旨在了解美國供應鏈對中國的依賴程度，為接下來實施中美之間精準脫鉤做好準備。而美國國家安全顧問沙利文則已表示，政府正嘗試擬定能從供應鏈中脫鉤的國家安全項目清單，而評估是實現“精準脫鉤”的基礎和前提。

然而，在拜登針對中國的全面戰略中，僅降低美國供應鏈的脆弱性還遠遠不夠，必須同時降低盟友和伙伴對中國供應鏈的依賴。

一方面，這種依賴會導致拜登政府聯合盟友打造對華統一戰線的效果不盡如人意。對于這一點，蘭德公司在深入分析印太地區的9個國家后已得出確切結論：美國的確比中國有更大的外交和軍事影響力，但中國的經濟影響力更大，這些國家并不愿意在中美間做出選擇。若被迫為之，也未必站在美國一邊。伙伴和同盟關系可能是脆弱和不完整的。

另一方面，若缺乏盟友的統一行動，美國單方面地推動與中國脫鉤的政策，將會面臨其所失去的中國市場份額被盟友和伙伴搶占的尷尬局面。不僅無法實現其聯合盟友孤立中國的目標，還會因此折損美國長期的全球競爭力。

基于此，拜登簽署該行政令，對美國關鍵產品供應鏈進行審查，在清晰把握自身供應鏈脆弱性的基礎上，還需大致了解相關產品當前的全球供應鏈布局，為接下來聯合盟友共同打造不依賴于中國的供應鏈作出行動部署。

通過上述手段，美國能達到既定目標嗎？

其實不太樂觀，橫亙在這屆美國政府面前的，至少有以下4個難以攻克的關口。

難題之一：資金投入。

所謂“加大對關鍵產品供應鏈的投資”，本質上無非是一種產業政策。按拜登設想，要對供應鏈從研發、設計、制造到采購等各個環節進行投資以培育良好的制造業生態圈，但這需要龐大且持續的資金投入。

以半導體芯片行業為例，下一代晶圓廠(開發3nm芯片)所需投資可能超過200億美元。一旦設立新廠，運營成本會非常之高，需要持續投入巨額資本，以維持最先進的芯片制造能力。

此外，由于勞動力成本等因素，在美國建造新工廠的10年成本可能比在臺灣、韓國或新加坡建造同樣的工廠高出30%，比在中國大陸高出50%，平均需要60億美元。這意味著若要打造具有長期韌性且有競爭力的半導體供應鏈，需要美國投入更多的財政激勵，但這在當前的美國并非易事。

雖然兩黨可以打著制衡中國的旗幟，推動《2021年美國創新與競爭法案》通過以獲得投資芯片等行業的資金，但拜登所需的投入遠不僅如此。

他所力推的超過2萬億美元的八年基礎設施計劃，在國會撕扯兩個月之后，仍在基礎設施范圍和投資規模上分歧嚴重，迫使拜登可能修改或者放棄關鍵內容。而該計劃所賴以支撐的資金來源，也即為期15年的增稅計劃，因遭到共和黨人甚至部分民主黨溫和派的抵制，不得不暫時放棄納入基礎設施法案框架。可見，如何能夠獲得足夠且持續的資金投入，是拜登完美設想的重要制約因素。

難題之二：人力資源。

制造業的工作越來越需要長期的教育和培訓投資。處于前沿地位的工廠在很大程度上依賴于擁有學士學位或更高學歷的工人。調查數據顯示，此類工廠75%至90%的勞動力擁有學士或以上學位，50%至60%的工程師擁有高級學位。雇傭外國出生、在美國接受培訓的電氣工程師及其他STEM人才，是克服招聘挑戰的重要路徑。

以美國半導體行業為例，該行業高度依賴移民，估計有40%的高技能工人出生在國外。對熟練勞動力的競爭如此激烈，限制美國公司招聘外國出生的工人或限制大學招收國際學生可能會對美國半導體設計行業產生長期的不利影響。但當前美國限制移民的政策及對中國STEM人才的嚴苛限制和打壓趨勢，會給拜登政府在本土培育良好的高端制造業生態圈帶來嚴重制約。

難題之三：市場需求。

美國另一大棘手問題在于，僅依靠國防需求不足以支撐形成良好的高端制造業生態圈。若無一定的商業規模，美國將無法在技術、質量、成本或勞動力方面都保持領先，但現實是美國越來越依賴于美國以外地區的銷售，尤其是中國。

例如，根據《經濟學人》2018年的數據，手機芯片供應商高通2/3的收入來自中國，內存制造商美光57%的收入來自中國。英特爾在其2020年發布的報告中稱，中國占其營收的26%。又如，電動車市場，2020年美國國內需求僅占全球電動汽車需求的12%，而中國和歐洲則各占據40%。

數據表明，美國制造業的再投資能力非常依賴在中國市場的表現，其長期生存能力會受到銷售水平下降的影響。若拜登政府執著于加大中美間貿易限制并持續削弱中美經濟聯系，失去中國的市場份額將會對其制造業產生永久性的影響。

難題之四：目標之間的沖突難以調和。

最后，盡管拜登政府致力于實現關鍵產品供應鏈完全不依賴中國，但其設想仍然面臨著多重制約因素以及不同目標之間難以調和的矛盾。

例如，全球太陽能產業45%的原材料供應來自中國新疆，35%來自中國其他地區，僅20%來自美國等其他生產商。在拜登政府大力推廣太陽能等可再生能源之際，拜登政府聯合七國集團抵制新疆地區的太陽能產品可能導致無法滿足該行業不斷上升的需求。

若還排斥中國其他地區的產品，則更加影響拜登的全球應對氣候變化計劃。在中國龐大的市場以及不斷上升的消費潛力面前，只要中國不斷深入全球化的決心不變，拜登政府試圖削弱與中國之間的經濟聯系就很難具有操作性。而其試圖聯合盟友采取針對中國的統一行動，也很難會收獲理想的效果。

基于對中國貿易、投資的高度依賴，其盟友同樣擔心失去中國的市場份額將會給自身帶來難以承受的反噬效應。