作者：清和社長
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日本是最早大規模使用產業政策的國家。

二戰后，日本實現了經濟高速增長，一躍成為資本主義第二大經濟體。經濟增長的驅動來自于哪里？有些人歸因于產業政策。80年代后期，我國也開始引入產業政策并發展為經濟政策的一大手段。

然而，就在80年代，日本經濟學界組織的一次研究里，經濟學家認為產業政策與日本的經濟崛起不大，甚至開始反思產業政策對日本的負面影響。泡沫危機之后，日本的產業政策走向另一個方向。而當前我國的宏觀經濟框架和產業發展，亦深受產業政策的影響。

本文探索日本產業政策的演變與日本經濟增長的關系。

本文邏輯

一、戰后重建：國家意志、保護政策與經濟崛起

二、內憂外患：貿易摩擦、滯脹危機與回歸市場

三、順勢退出：泡沫危機、金融開放與公共用品

【正文7000字，閱讀時間25'，感謝分享】

01

戰后重建

國家意志、保護政策與經濟崛起

在計劃經濟與自由市場之間，哪怕在中間路線宏觀政策干預主義中，產業政策都是特殊的存在。它不同于貨幣政策與財政政策，是政府利用財政和行政的手段，有選擇地引導、限制、鼓勵、干預產業的發展。

這一手段，在美國第一任財長亞歷山大·漢密爾頓《關于制造業的報告》中能夠找到淵源。美國建國后，漢密爾頓認為制造業將是時代的方向，主張實施包括提高關稅、禁止進口、獎勵出口等在內的保護措施，扶持幼小的制造業發展壯大。這一份報告帶著濃厚的重商主義色彩，未被國會通過。

后來，德國經濟學家李斯特繼承這一主張，發展為幼稚產業保護理論以及圖強學說。他認為，落后國家處于較低的發展水平，必須干預私人經濟，支持貿易保護政策，以達到趕超先進國家之目的。

然而，經濟學界早已否定李斯特的歷史學派，幾個世紀以來，產業政策在西方國家都并不受歡迎，實踐程度較為微弱。

產業政策實踐程度最深、引起最多討論的，還是日本政府在二戰后推行的產業扶持政策。二戰后，面對國內的經濟廢墟，日本政府開始了集中化的重建工作。日本產業政策是戰后重建的迫切之需，也帶有后發國家的圖強之心。日本政府往往希望能夠集中資源、財政、人力盡快恢復生產、發展經濟。

日本的產業政策，離不開一個關鍵的政府機構：通產省。通產省，是日本當時的中央省廳之一，是一個專職宏觀調控經濟的部門。通產省是政府部門，有著強有力的金融權。強大的通產省決定了戰后日本產業政策帶有強有力的行政干預和直接調控的特色。

戰后，重建城市與基礎設施，需要大規模的鋼鐵、煤炭等資源。電力、船舶、煤炭、鋼鐵是通產省指定的四大戰略性產業。通產省采取保護幼稚產業的干預法，通過限制準入、限制競爭來扶持企業做大、迅速擴張產能。通產省可以管控日本開發銀行的信貸業務，直接向這些產業和大企業注入資金。1953-1955年日本開發銀行超過80%的資金都投入到了這四大行業。日本政府也設立了復興金融公庫，以提供特殊金融支持，煤炭行業的設備投資幾乎全部來自于復興金融庫。這就是所謂的硬性產業政策。

通產省還采用了直接的調控手段促使日本企業合并，打造寡頭企業。不過，大規模合并也遭致一些企業的反對，如通產省主導的汽車產業集團化合并遭到了多數汽車廠家的反對。

六十年代，產業政策甚至開始滲入立法。大量的產業振興法案通過，譬如《機械工業振興法》、《電子工業振興法》。

對外，保護幼稚產業表現為貿易保護政策。通產省實施外匯配額，限制引進國外的產品和技術，避免本國產業遭受沖擊和競爭。

從六十年代開始，日本創造了高速增長的經濟奇跡。1959年到1970年，日本年平均實際經濟增長率高達11.3%。到1968年，日本國民生產總值超過西德躍居西方國家的第二位。日本成果驚艷了西方世界。二戰后不過二十年，日本不僅恢復到戰前水平，甚至成為資本主義世界第二大國。似乎是產業政策讓后發國家實現高速增長，這一印象伴隨著日本的成功經驗傳入世界。

1987年，中國國務院發展研究中心建議采取類似于日本通產省在二戰后實施的產業政策。領導很快做了批示，完全贊同這個建議。1989年，國務院頒布了《當前產業政策要點的決定》。隨后，產業政策正式成為我國宏觀調控的主要政策。

然而，此時日本國內的一些經濟學家已經開始反思產業政策的弊端。實際上，從五十年代開始，日本國內營商、政治環境的變化，日本國內對產業政策的爭議聲、反對聲從來就沒有停止過。

1955年，日本加入關稅貿易總協定。成員國對日本實現貿易自由政策的督促在60年代時期逐漸加強。而通產省擔心“民族產業遭受沖擊”，1961年找來官員制定了《日本特別產業振興法案》，希望能夠繼續保護國內產業政策不受開放的國外產品、技術沖擊。《特振法》希望延續過去的模式，設定了“官員、金融、企業”三者共同商討制定產業標準，特別要求了對鋼材、化工和汽車產業的優惠措施。甚至，法案還特意強調了這些行業不適用于反壟斷法。

但是，1963年，《特振法》遭到了國會的否決。當時日本政界、金融界、產業界對此法案也多抱以排斥。特振法的失敗，某種程度標志著日本過去這種官僚主導經濟的方式遭到了時代的拒絕。同時，反壟斷機關和反壟斷法令的不斷推進，與產業政策的矛盾越來越深，通產省的職能權限受到擠壓。

60年代在日本國內掀起抗議巨潮、震驚世界的四大公害訴訟事件，也是產業政策傷害時代的縮影。多地發生的群體性中毒事件指向了日本的大型企業，而漫長艱難的訴訟過程指向了日本政府的偏心。最終，日本政府對極端追求化工高速發展而無視環境保護的過錯認責。日本民眾和媒體指責通產省的政策制造了財閥企業和不公平。日本的產業政策被認為是尋租腐敗的幕后推手。

對外，日本長期的貿易出口補貼引發了美國的不滿。從50年代后期到80年代，日本與美國就輕紡織、鋼鐵、汽車、電子等行業發生多輪貿易摩擦，而日本環環后退。

1955年，隨著售價1美元的日本襯衫進入美國市場，日本棉紡織品在美國市場中占據過半份額。美國的工會遂即發起了反傾銷運動，紡織企業向美國國際貿易法院發起訴訟。1957年，日美兩國政府簽署《日美紡織品協議》，要求日本5年內每年向美出口棉紡織品應在2.55億平方碼之內。此后，美國不斷通過反補貼、反傾銷等法律向日本貿易出口品發起調查，與日本的鋼鐵、彩電、汽車等進口品均達成了協議。

在美國的壓力下，日本逐漸放開貿易政策，降低關稅，外資進入，同時，國內的一些企業開始進入外國市場，參與國際市場。1971年，布雷頓森林體系瓦解。“十國集團”財長會議后，日本也開始實現浮動匯率。在全球化大勢之下，日本限制競爭的產業政策已經不具備完全的可能性。

同時，1973年，石油危機爆發，原油價格上漲了3.5倍，這對于原油幾乎全部依靠進口的日本是一個嚴峻危機。而此前通產省扶持的鋼鐵、電力、煤炭均為高耗能產業，遭遇嚴重的沖擊。而且，石油價格暴漲，還引發了國內的一輪通貨膨脹，1972-1974年，日本的CPI從4.9%上漲到23.1%；同期經濟增速也開始下滑，日本陷入了“滯脹”。

對此，日本政府開始壓縮財政預算，日本央行則提高利率，抑制通脹。這場危機促使日本官方開始反思產業政策的弊端，并且推動產業轉型升級。

02

內憂外患

貿易摩擦、滯脹危機與回歸市場

內外交困之際，日本政府開始謀變，通產省調整產業扶持方向，改變干預手段和力度。

早在1961年，日本政府就成立了產業結構調查會成立，該機構承擔起了產業政策設計的主要任務。1964年5月，該機構與產業合理化審議會合并成為產業結構審議會。

滯漲危機爆發后，日本產業政策集中表現在產業結構轉型上。產業結構審議會決定將高耗能產業結構轉型為知識密集型的加工配件型產業；厲行石油節約措施，鼓勵開發節能技術、建設新能源。相應，針對集成電路、電子計算機、飛機等產業的《特定產業振興臨時措施法》出臺，針對尖端技術領域的開發補貼出臺，對高科技產業稅收和信貸優惠政策出臺。

產業政策的方式弱化了直接干預，降低保護性關稅，減少了限制性競爭的政策，政府對產業的直接補貼也開始減少。通產省的《70年代通商產業政策展望》中已經在強調杜絕產業過度保護政策。進入70年代后，日本開始早在1957年，《電子工業振興》出臺，鼓勵和扶持本國企業發展半導體。這一時期，日本未放下“限制競爭”的思路。六十年代開始，日美在半導體產業上虎狼相爭，研發、銷售上競爭激烈。為了保護本國的集成電路企業，日本通產省出臺限制集成電路進口的政策，為日本集成電路企業爭取到成長的時間。

七十年代中期，日本得知IBM計劃推出采用超大規模集成電路，遂決心要同期趕超這一目標。但是，隨著超大規模集成電路升級，研究規模耗資巨大，即便單個頭部企業也難以支撐下去。此時日本政府已經開始注重發揮企業競爭主體的作用，傾向于支持基礎性研究而不是直接扶持企業。

1976年，通商產業省決定，通產省所屬電子技術綜合研究所的半導體專家，牽頭日本電氣、東芝、日立、富士通、三菱電機五家日本大型半導體生產企業，共同攻克這一大型項目。

關于研究資金，其中五家計算機企業共出資446億日元, 日本政府以向成員企業提供免息貸款形式補助291億日元。并且，研究成果可為五家企業共享。終于，1980年研究組實現了突破1微米加工精度大關的目標,使得制造100萬位存儲器成為可能。而且，這一項目更是帶動了日本各IC相關工業的成長。到1980年，日制半導體生產設備在日本國內市場上所占份額已經超過50%。【1】

日本的產業政策開始從“硬性的產業政策”向“軟性的產業政策”轉變。通產省的政策方向開始向“知識密集型”產業的轉型調整。八十年代，日本電子產業騰飛，日本政府提出科技立國，充實基礎研究，加強自主研發。

這一時期之后，日本政府的產業政策更多關照高科技產業等新興工業部門。另一方面，從對某個產業扶持，轉為扶持基礎學科與技術研究。同時，日本政府更為強調民間企業的主體作用。在日本政府的《新經濟七年計劃（1979-1985）》中，就產業結構轉變層面提到，“為了增強國際競爭力，加強和培養以民間部門為中心的獨立開發技術的能力；扶持和有效利用民間部分的技術開發能力，確保研究開發資金，促進國際合作。”

到了八十年代，日美貿易戰更加激烈，同時迅速地瓦解了日本政府的關稅保護、限制準入、財政補貼等產業政策。1979年開始，日美兩國開始就汽車貿易展開拉鋸戰。美國強烈要求日本對美實行自愿出口限制、日本汽車廠家到美國投資設廠以及開放日本的汽車市場等。1980年5月，日本決定采取開放市場措施（取消零部件的關稅、簡化進口檢查手續)。不僅國內汽車市場開放，產業保護政策瓦解，日本汽車還“被迫”對外投資。從1982年開始，豐田、日產、本田、三菱、富士重工等日本汽車公司，相繼在美國投資生產。

這時，日本首相中曾根康弘主動謀變，提出了“國際國家構想”，要建設向世界開放的國際國家日本。所以，在八十年代，國際化是日本政治展望中的一個關鍵詞。日本政府的產業政策考慮到全球化的方向，一方面支持國內的過剩產能轉移到東南亞，另一方面支持企業對歐美國家投資。但是，進入國際市場，產業政策有些“愛莫能助”，只能依賴于央行的貨幣政策。

這一時期，也是全球金融秩序風起云涌的階段。1985年9月22日，美國聯合了日本、聯邦德國、法國以及英國五國的財政部長和中央銀行行長在紐約廣場飯店舉行會議，商定聯合干預外匯市場，達成“廣場協議”。五國政府達成一致，美元對各國匯率有計劃貶值且加快國內貿易和金融市場開放。日本政府希望日元升值以助推日本企業走出去，支持國際化戰略。隨后，日元開始進入了上升期。1985年-1987年，日元對美元升值超過50%。

在貨幣政策和產業政策的支持下，日本企業大舉進軍國際市場。日本制造業企業的對外投資更加注重戰略性部署。譬如將勞動力密集型的加工產業轉移至海外，而產業上游的核心技術研發、精細化生產等保留在國內，并以政府資金、制度進行保護。

所以，日本八十年代的產業政策與五六十年代已大不一樣。在八十年代通商產業政策展望報告中，不僅提出了向高技術產業、社會服務產業的結構轉換；同還強調日本在國際分工中搶占優勢地位。日本政府也采取了鼓勵和保護措施，如提供海外投資貸款、與外國簽訂《投資保護協定》等、設立投資保護金等措施。

但是，到了八十年代末，日本產業政策對經濟的扭曲下降了，但是貨幣政策卻引發了嚴重的經濟泡沫。日本央行試圖降低制造業的融資成本，對沖匯率上升對出口的打擊，采取了低利率政策。1986 年1 月至1987 年2 月，日央行連續5 次降低再貼現率，降至歷史最低水平2.5%，這一利率保持到了1989 年5 月。

1990年泡沫危機爆發，日本經濟暴力去杠杠，日本經濟與產業政策何去何從？

03

順勢退出

泡沫危機、金融開放與公共用品

泡沫危機爆發后，市場清算讓日本經濟陷入困境，日本企業經歷了長期的掙扎、彷徨與艱難轉型。這時，日本經濟學界更多反思的是貨幣政策的問題，而不是產業政策。整個九十年代，日本的貨幣政策都比較謹慎，同時產業政策也順勢退出。

為什么日本政府沒有繼續使用產業政策促進經濟增長？

這或許與兩大因素有關系：一是金融改革與國際化；二是財政改革與老齡化。

日本政府在危機后痛定思痛，決心實施金融制度改革。1996年橋本龍太郎內閣誕生，開始著手改革。1996-2010年左右日本實施了一系列的法律修訂，其結果是幾乎修改了所有金融相關法律。

我們需要關注兩個方面的金融制度改革：

一、金融監管。1998年，日本成立了金融監督廳，打破了二戰后形成的“護送船團方式”的金融體制。這種“大而不倒”的金融頑疾與日本的產業政策密不可分。日本四大證券公司之一的山一證券和北海道托殖銀行宣告破產，標志著“護送船團方式”瓦解。

二、金融開放。只有打開金融大門，讓資本自由流通，匯率自由浮動，才能釋放風險，才能抑制泡沫。1995年日本實現利率自由化，1997年亞洲金融危機爆發，1998年金融改革提速，實現外匯自由化。

這次金融改革被譽為第三次開國，也促進日本的第二次全球化。亞洲金融危機爆發后，日本企業加快了國際化步伐，將更多的資本從亞洲轉移到歐美國家。

金融開放后，匯率自由化，日本企業融入國際市場，日本的土地、股票等資產由國際市場定價，日本經濟從貿易全球化進入縱深的金融全球化。這就基本上終結了產業政策的土壤。日本企業考慮的不是國內產業政策的支持，而是如何在國際市場上建立技術競爭力和全球化的運營能力。

事實上，泡沫危機之后，日本逐漸成為了一個真正意義上的全球化國家。1991年，日本內閣會議“對外借貸報告”顯示，1990年末日本政府、民間擁有的海外資產扣除負債后，對外純資產余額同比增加11.9%，達3280億美元，維持了自1985年來連續6年全球第一的水平。【2】此后二十多年，日本的對外凈資產仍然保持著全球第一的水平。

另一個不能忽略的因素是財政改革與老齡化。

泡沫危機后，日本的社會結構發生了深刻的變化，日本迅速進入低生育和老齡化社會。2020年，日本65歲及以上的人口占總人口的比例已經超過28%，屬于深度老齡化國家。老齡化加速大大增加了日本的財政負擔。日本人均社保支出在過去15年內增加了50%，其中老齡化相關支出占比從1975年的33%提升到2015年的68%。在2021年預算案中，日本用于社會保障的支出為35.8萬億日元，占當年政府總支出的33.6%，除去債務相關支出和再分配支出后，占政府一般開支超過50%。所以，老齡化給日本帶來了巨大的財政負擔，日本政府根本沒有多余的資金實施大規模的產業政策。

所以，九十年代之后，日本雖然沒有完全拋棄產業政策，但是其方向、手段以及實質意義則與之前完全不同。嚴格意義上說，日本的產業政策已經財政政策化：從面向生產經營幫扶和重點培養某些產業轉為向上游的基礎學科與公共用品。

1995年，日本國會通過了《科學技術基本法》，明確提出“科學技術創造立國”戰略，從此開始制定5年一期的科學技術基本計劃，不斷增加對基礎學科的研究經費投入。2015 年，日本政府的科技投入約 3.4 萬億日元，大部分流向公共科研機構和大學。國立、公立大學支出研發經費 1.77 萬億日元，國立、公立及獨立行政法人科研機構支出 1.45 萬億日元。同時，日本政府創造了彈性、流動的研究體制，由企業、大學、研究機構三方人員共同組成科研課題組。在應用驅動、多元協作之下，日本的基礎學科研究取得了精進的發展。

日本政府投資基礎科學與日本企業向技術上游轉型升級是相配合的。這種模式在70年代已經有案例，日本政府主導的超大規模集中電路研發項目，就由富士通、日立、三菱等大型企業和日本工業技術研究員電子綜合研究所一起推進，最終產出了1000多項專利。九十年代之后，日本政府在化學材料等方面的基礎科學投入也成果顯著。如今，日本在半導體原材料這一市場占據了全球52%的份額。

所以，日本在泡沫危機之后就順勢退出了產業政策，如今的產業政策已經公共用品化了。

如何評價日本的產業政策？

八十年代，東京大學小宮隆太郎教授組織了一批經濟學家對日本50-70年代的產業政策進行了回顧和檢討。這份詳細的研究報告（《日本的產業政策》）顯示，產業政策實際上阻礙了市場的進程。他們更指出，恰恰是后期貿易自由化后，限制競爭的政策失效，產業集中度降低，引入自由競爭機制，才促使日本的企業生產出更有效率和更優質的產品，從而在對外開放的進程中能夠抵擋住外國企業的沖擊。這些出色的產品包括早期的縫紉機、照相機、摩托車、拉鏈，還有后來的彩色電視機、錄音機、音響設備、電子表、臺式電腦、數控機床、陶瓷、機器人等。九十年代，理查德·貝森和戴維·韋恩斯坦的學術論文中指出，日本主要工業產業政策扶持強度與行業規模經濟性是成反比的。

政府來挑選某一個新興產業來補貼，這樣做不會比企業家在自由市場去探索與競爭更有效率。小宮隆太郎教授在《日本的產業政策》開篇便提出了重要問題：“政府依照什么標準選擇產業扶持對象？”他指出：“（選擇性）促進某些產業的生產、投資、研發和產業改組，同時抑制其他產業的同類活動。”【3】

上世紀50年代，日本實行貿易開放后，國內煤炭資源遭受了美國進口的石油沖擊。日本政府繼續對煤炭產業進行產業升級改造，然而，煤炭產業卻持續萎縮。當意識到煤炭產業夕陽日下后，政府退出了產業政策，不得不支付因此受損人員的就業過渡和福利補貼費用。直到1995年，對煤炭行業的財政支出中還包括煤炭礦害對策費、煤炭勞動雇傭費用共190億日元，財政來源于對石油的進口稅費。最終，一個政府全力支持的產業被淘汰，全社會為此買單。

九十年代之后，日本政府放棄了干預性的產業政策，將更多的資源集中在基礎科學上。這不需要政府或者任何主體押注未來產業的方向，也符合政府提供公共用品的職責。

從價格理論來看，產業補貼會強化對企業的微觀干預，扭曲了市場價格，導致企業家過度擴張，造成生產、消費的虛假繁榮，最終導致產能過剩。相反，在自由競爭機制下，承擔迂回生產風險的無數企業家，在自由市場自身會角逐出對的賽道、對的產品。這是風險最小、最為科學的決策方式，也是最公平、不易招致貿易摩擦的決策方式。

如今，日本經濟的挑戰不是產業政策，而是養老金貨幣化。日本試圖通過央行印錢、政府借錢的方式應對低生育老齡化危機。日本政府負債率已超高200%，成為全球負債規模最大的國家。很多國家也在效仿日本的做法，一些國家在日本化的道路上就已經拉美化了。

參考文獻：

【1】日本半導體產業發展的趕超與創新，馮昭奎，日本學刊，2018年；

【2】直接干預市場與限制競爭：中國產業政策的取向與根本缺陷，江飛濤、李曉萍，中國工業經濟，2010年；

【3】日本的產業政策，小宮隆太郎等，國際文化出版公司。