作者：Chairman Rabbit
來源：tuzhuxi（ID：chairmanrabbit）

一、中美三個聯合公報（The Three Communiqués）及其他歷史法案與文件

1.第一個聯合公報：1972年2月28日的《上海公報》

2.第二個聯合公報：1978年12月16日的《中美建交公報》

3.美國白宮中止《中華民國與美利堅合眾國間共同防御條約》（SAMDT）

4.Goldwater vs. Carter案，參見上文：

《臺灣問題與中美關系（3）由法律公案初見美國的“不靠譜”》

5.《臺灣關系法》（Taiwan Relations Act，簡稱TRA）（1979年）

如果說中華人民共和國/中國大陸認為 中美三個聯合公報 是中美建交及中美關系的基石及地位最高的文本的話，在美國，擁有四十多年的歷史、被確立為美國國內法的《臺灣關系法》（TRA），才被認為是主導和影響“中國政策”地位最高的文本。

1）TRA的背景

1970年代的美國，改善與中國大陸關系的主要是總統/白宮。作為美國分權體制里的行政機構，他們在日常事務里受選舉政治的影響和干擾更少；他們每日聆聽并受下屬技術官僚的意見（外交、國防等職）的影響；他們有專門的外交政策專家及幕僚支持（尼克松總統背后有基辛格；卡特背后有布熱津斯基）；雖然也是經選舉上臺的，他們更加富有宏觀視野，能夠考慮美國的長遠利益。另外，總統掌握實質的外交決策權，能夠拍板決策，不用將什么東西都拿到臺面討論，避免了一經討論就受各種因素左右，失去影響控制、徹底變形走樣的情形。

卡特在1978年末與中華人民共和國正式建交，同時終止了與臺灣當局/中華民國的外交關系，廢止了《中華民國與美利堅合眾國間共同防御條約》（SAMDT）。對此，美國國會里反共及親臺的政客們感到震怒，他們立即聯合起來，緊鑼密鼓采取行動，希望消除卡特的影響，最大程度維持與臺灣當局的關系。

其中部分議員希望訴諸司法手段——這就是上篇所介紹的Goldwater vs. Carter案，要求法官出面判定總統無權單方面廢止國會所通過的對外條約。但最終最高法院的法官們選擇不摻和此事。

另一支則利用國會的立法功能，用立法解決了問題，這就是推出來的《臺灣關系法》（TRA）。

其實，在1979年1月29日，卡特政府也提出了一個立法提案——《臺灣授權法（Taiwan Enabling Act）》（簡稱TEA）。白宮認為可以通過這項法律維持與臺灣的“非官方關系”。但國會拒絕了TEA，認為其措辭和手段均太弱。相反，國會火速推出了自己的法案——TRA。

TRA用了一個多月的時間就火速通過：

——1979年2月28日由民主黨眾議員Clement Zablocki（眾議院外交事務委員會主席，非常反共）提出；

——1979年3月13日通過眾議院；

——1979年3月14日通過參議院

——1979年3月24~29，兩院復商議，消除文本差異，各自通過最終版本；

——1979年4月10日，卡特總統簽署成為法律。

當時，卡特政府的角度，需要對臺灣當局有個說法，大方向是希望和中國大陸搞好關系，一起對付蘇聯。但美國主流政客是這樣考慮的：

一、當時還是冷戰時期。蘇聯是美國的頭號敵人。美國與臺灣的關系依然是冷戰、全球反蘇、反共事業的重要組成部分。美國國會也希望借助TRA表達對中國大陸“共產主義政權”的政治反對；

二、美國對于東亞/亞洲的傳統盟友是有軍事“承諾”（commitment）的；在這些美國政客的心中，美國能否繼續在政治上和軍事上支持臺灣，是關乎美國在東亞/亞洲的軍事及政治信用的；說白了，美國對臺灣是幾十年的盟友關系，不能說撤就撤，必須有個說法，有個延續。臺灣可以說是美國在東亞軍事政策的“試金石”；

三、TRA正文里有許多關于軍事與防御的內容。當時，美國認為大陸和臺灣仍然有可能發生武裝沖突。TRA是因為SAMDT被廢止 而產生的，自然要延續許多關于軍事防御的內容；

四、美國并不希望兩岸發生軍事沖突，也不希望被卷入其中。這里，美國要在大陸和臺灣之間找到平衡，一是美國認為要在軍事上給予臺灣足夠的支持，以“震懾”大陸；二來也不希望給臺灣過多的軍事承諾，防止被臺灣當局“帶偏”，使得美國被迫卷入沖突。當時的外交專家和政客們都能認同的一條是：美國的利益在于維持大陸和臺灣的分治的“現狀”。其實，這一條早在1954年簽署SAMDT就已經確立了，甚至到2020年代也沒有發生改變。

TRA就是在這樣的歷史語境里推出的。在重申美國與臺灣的關系時，它既包括了一些符號性的內容，也包括了許多實際可操作執行、有實際意義的內容，是美國繼與中國大陸政府建交后對兩岸問題的“再平衡”。當然，對于中國大陸政府來說，TRA是一個赤裸裸的背叛。

2）TRA的內容

a)表達了對總統的意見：上來先說，由于美國總統中止了與1979年1月1日之前美國承認為“中華民國”的臺灣當局（“the governing authorities on Taiwan”）的關系，因此，國會認為有必要制定此法以維護“西太平洋的和平、安全與穩定”，以及通過授權維系臺灣與美國的商業、文化及其他關系以維護美國外交政策。（作者注：此處，將國會與總統的博弈說得一清二楚）

b)美國對臺政策的原則：開宗明義，明確美國的政策為：

i)要保護美國與臺灣、中國大陸及其他西太平洋地方人民的全面、深入、友好的商業、文化及其他關系；

ii)宣布該地區的和平與穩定系美國的政治、安全及經濟利益，同時也是國際關注事項；

iii)明確說明美國決定與中華人民共和國建立外交關系是建立在這樣一個未來預期的基礎上的——臺灣的未來將通過和平手段解決。（作者注：美國國會通過立法為美中建交設置了一個“前提”，即美方認為臺灣問題必須和平解決。換言之，如果中國大陸不對美國承諾未來和平解決臺灣問題，那么中美關系也就沒有了基礎）;

iv)任何采用和平以外的方式解決臺灣的未來——包括制裁與禁運——都是“對西太平洋地區和平與安全威脅，并是美國嚴重關切的問題”（作者注：美國國會將中國大陸對臺灣的“威脅”做了擴展，不僅包括軍事行動，還包括了制裁與禁運）;

v)要為臺灣提供防御型武器（arms of a defensive character）（作者注：以法律的形式將對臺出售武器固化成為基本政策）;

vi)要維持美國的能力（capacity），以對抗任何可能危及臺灣安全、社會或經濟體制的武力（force）或其他形式的脅迫（coercion）（作者注：也是對SAMDT防御承諾的延續。文本表述上不僅針對中國大陸，還針對任何第三方）。

c)政治目標：TRA并指出，要將“保護和促進1,800萬臺灣住民的人權重新確立為美國的目標”。（作者注：TRA行文基本僅商業、社會、安全等概念，表面上回避討論政治，但此處將美國對臺灣的承諾上升到了政治與價值觀的高度，這也是對SAMDT（單純的軍事防御條約）的擴展和升華）。

d)對臺灣的防衛支持部分。國會希望通過立法，延續SAMDT的部分內容，因此這部分是TRA核心，內容在Sec 3:

i)“美國將會對臺灣提供能夠滿足后者足夠的自我防御能力的防御設備與服務”（The USwillmake available to Taiwan such defense articles and defense services in such quantity as may be necessary to enable Taiwan to maintain a sufficient self-defense capability）。（作者注：英文文本的用詞是“will”（“將會”），“will”表達的是一種意向，相比“shall”（“應當”）而言，法律約束力更弱；）

ii)“總統和國會將決定防御設備與服務的性質及數量——此將完全取決于他們對臺灣需求的判斷，并依據法律的程序行事。在確定臺灣軍事需求的過程中，應當納入美國軍方機構對總統及國會的建議”（The President and the Congress shall determine the nature and quantity of such defense articles and services based solely upon their judgement of the needs of Taiwan，in accordance with procedures established by law…）（作者注：立法本身并未說明總統和國會程序上如何判斷臺灣的軍事需求。但通常的理解是，白宮牽頭做決策，并知會國會；國會有權復議，或以其他形式參與到流程中來）

iii)“如果臺灣人民的安全或社會經濟體系受到任何的威脅，或者美國的利益自此遭到威脅，總統需要第一時間知會國會。總統與國會將根據憲法流程一道確立美國在面臨該等威脅時所應采取的合適行動”（The President is directed to inform the Congress promptly of any threat to the security or the social or economic system of the people on Taiwan and any danger to the interests of the United States arising therefrom. The president and the Congress shall determine in accordance with constitutional processes, appropriate action by the United States in response to any such danger.）（作者注：根據該立法，臺灣受到各種形式的威脅，總統需要第一時間報告國會；同時，總統所需采取的行動只是報告國會，由國會和總統共同決定下一步。這是國會對總統的收權。這也使得TRA并未對臺灣承諾的明確防御義務，相反彰顯“戰略模糊”，其內容、內涵、約束力遠不如作為雙邊條約的SAMDT）

f)美國與臺灣的外交機構。為了延續與臺灣的“非正式”外交關系，TRA在Sec 6~9里確立了美國將在臺北建立一個辦事機構——“American Institute in Taiwan”，簡稱AIT，中文“美國在臺協會”）。該機構形式上是一個在華盛頓特區注冊的“非營利組織”，由美國國務院提供經費和運作指導、受美國國會授權和監督，實際負責的事務和原來的大使館一樣，只是換了個牌子變了而已。根據Sec 10，美國會同等對待臺灣的對口機構（Taiwan Instrumentality）。（作者注：臺灣駐美機構為“臺北經濟文化代表處”，Taiwan Economic and Cultural Representative Office，簡稱TECRO）。為了在形式上做“到位”，TRA還在Sec 11里特別規定：凡是到AIT上班的美國政府雇員都需要暫時解除公職。（作者注：因此，人還是那些人，純粹只是換了塊牌子。到2002年，這層窗戶紙也捅破了：美國國會通過了《2003年財政年度外交關系授權法》（Foreign Relations Authorization Act for FY2003）授權美國國務卿及其他政府部會首長可以選派公職人員正式進入AIT任職）

3）對TRA內容的進一步評析

a)TRA是美國國會對總統的對抗與收權，旨在說明誰才是真正的“老大”。彼時的美國總統/白宮/國務院是希望與中國大陸建立發展正常關系的，但國會議員無論在政治上、意識形態上、利益上、個人關系上都與臺灣關系更深；臺灣在國會的游說團也非常有力。國會希望通過臺灣問題以及立法權能，牢牢把握并塑造、影響美國的對華政策

b)TRA是對中美前兩個公報精神、原則、內容的踐踏，也是對中國內政/事務的直接干涉

• TRA行文里只字未提中華人民共和國/大陸政府，也未提美國的“一個中國政策”，關心的只是如何在美國與中國大陸建交后，如何繼續界定與維系美國與臺灣的關系

• 根據TRA，美國除了不在國際上給予臺灣正式的承認，不接受臺灣的主權地位，不與臺灣建立形式上的正式外交關系外，一切實踐均照舊，將臺灣作為實際上的實國家對待，甚至還花費心思研究如何在形式上做到位（例如設立AIT）

• TRA里明確反對用非和平手段解決臺灣問題（明確包括了制裁、禁運等手段），并認為這違反美國利益

• 上述一切都是TRA立法的初衷與目標。通過這個立法，暴露了美國在前兩個聯合公報中試圖保持“戰略模糊”之處

• 在臺灣問題上，中國指控美國背信棄義——實際上，背信棄義從中美建交伊始，當TRA成為美國的國內法之后就已經開始了

c)TRA嘗試拓寬美國與臺灣的政治及意識形態聯系。SAMDT的語言里更多的是冷戰時期的表述，例如對抗軍事攻擊，以及對抗“共產顛覆活動”（communist subversive activities ）。TRA里，一方面弱化了反共表述，但另一方面卻表示要維護臺灣的社會經濟制度、保護臺灣的人權等（盡管1979年的臺灣仍是國民黨治下的權威主義政府），但一下將美國對臺灣的政治聯系與“政治承諾”（political commitment）提到了一個更高的高度。相比之下，SAMDT就只是兩個反共主體之間簽署的軍事條約，顯得“狹隘”了。1990年代，臺灣進行西化的政治制度改革，令美國人覺得更加“熟悉”和“親近”，自然也增加了美國對臺灣提供保護的動力。這些都是TRA埋下的伏筆

d)美國為臺灣提供防御部分：TRA希望在可能的范圍里延續SAMDT的安排，維系美國對臺灣的保護承諾。但畢竟美國與中國大陸已經建交，TRA的效力遠不及SAMDT，更多的是表達美國的政治與政策取態

• 防衛的范圍和SAMDT一樣，只包括臺灣本島（“Taiwan”）加澎湖（“Pescadores”），不含金門、馬祖等其他由臺灣當局控制的領土

• SAMDT是一個共同防御條約，TRA是一個美國國內法，只確立了美方的政策、法律、態度等，不能確定臺方的政策與態度。所以，美臺互有義務的共同防御式不復存在了。同樣的。SAMDT授權美國在臺灣駐扎陸、海、空等軍事力量，在TRA里自然也是不存在的，TRA只規定了美國對臺出售武器和提供相關的服務

• TRA將臺灣受到威脅的手段和形式擴大了：不僅僅再是對抗軍事進攻，還包括了其他的一些非軍事手段，例如制裁、禁運，包括對臺灣社會經濟體制的威脅等比較籠統的表述

• TRA里只說了美國要維持（maintain）相關的“能力”（capacity）以對抗危及臺灣安全、社會或經濟體制的力量或行動，但卻未說明美國究竟如何適用這種能力；

• 根據TRA，美國“將”對臺灣提供必要的防御支持，但對于如何定量，走什么樣的具體程序，沒有明確說明；如果真的遇到危機，白宮要做的事只是對國會匯報，后面需由國會與總統共同決定美國的支持事項。綜上，TRA表述的更多的是美國對臺灣問題的取態與政策，但缺乏明確的法律約束性。如此表述，也是“戰略模糊”的一部分——美國一方面希望在中國大陸方面留有回旋余地，另一方面也擔心在臺灣方面寫得太清楚的話需要承擔太多的責任。其中，還存在國會與總統之間的權力博弈

4）TRA在美國的地位：作為美國國內法，高于中美聯合公報

對于中國人來說，如果不熟悉美國的政治體制的話，也不易理解TRA的地位，以及在美國視野里，TRA和中美聯合三個公報之間的關系。

到白宮網站搜索“One China Policy”，或到美國駐華大使館公眾號搜索“一個中國”，會發現美國政府的官方表述始終如一：

“關于臺灣，拜登總統強調，美國仍然致力于《臺灣關系法》、三個聯合公報和六項保證指導下的"一個中國 "政策……”（President Biden reaffirmed the United States’ commitment to our One China Policy, guided by theTaiwan Relations Act, the Three Joint Communiqués, and the Six Assurances.”

《拜登總統與新時代社會主義中國領導人主席視頻會晤紀要》

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/07/28/background-press-call-on-president-bidens-call-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/

如之前所寫，美國的“一個中國政策”和中國的“一個中國原則”本來就不是一回事，而美國的“一個中國政策”還要接受一些歷史文件“指導”，而在指導文件中居于第一位的就是TRA（地位在中美聯合公報、“六項保證”之上）。

根本原因在于，TRA在美國國內是正式的立法（TRA，美國聯邦公法第96–8號，法律匯編93 Stat. 14），享有其他行政命令、決議甚至對外條約都不具備的“神圣”地位。因為它是法律，總統和行政部門就不能無視它的存在。

在美國國內視野，中美聯合公報的法律地位尚不及SAMDT——因為SAMDT是參議院通過的，所以，卡特總統一手廢止《中美共同防御條約》（SAMDT）后，引起了國會政客極度不滿，一邊是鬧到最高法院，一邊是加速推進TRA。

而從華盛頓政客視角看來：

——中美聯合公報只算是總統/白宮的外交政策陳述與表態，甚至不屬于有約束力的國際“條約”，無論是對內（美國）和對外（國際上），都沒有特殊的法律地位（針對這一條，中方完全不同意，中方認為中美聯合公報是有約束力的國際條約）；

——人們當然可以爭議中美聯合公報對內對外的法律地位，但無人能爭議的是TRA在美國國內的法律地位；

——未來，中美關系朝任何方向發展都有可能，朝不好的方向發展，不排除有總統一舉廢止中美三個聯合公報；朝好的方向發展，也許有總統能與中國提出新的、積極的聯合公報。畢竟，這些都在總統/行政部門的授權范圍之內。他們今天可以改成這樣，明天可以改成那樣，今天可以說這樣的話，明天可以說那樣的話，都是政策表述，但沒有確定性和恒久性。同樣的，國會任何一院都可以通過決議（resolution），但決議也是沒有約束力的。TRA的地位不同：TRA是國會兩院審議通過、由總統簽署成為法律的，在美國的分權體制下，TRA有特殊的政治地位。

——另一方面，白宮/總統/行政部門在對外談判時，可能受到各種力量的影響，例如可能受到北京/外國的影響，但無論如何，TRA是不在談判桌上的，白宮/總統/行政部門無法對TRA做任何事情，北京也無法影響到TRA。TRA就是國會的抓手。

——中美聯合公報有很多含糊的表述及爭議（例如中英文版本就一些關鍵字眼的問題）；“六項保證”則一直沒有放在臺面，是保密的，TRA不同：它自1979年就是一個公開的、正式的立法，行文表述也比較清晰，從來沒有人能夠繞過TRA，假裝其不存在。相反，它在過去四十年里很大程度影響了美國的對臺/兩岸/對華政策。

以上，使得TRA在美國國內具有完全不同的地位。歷史上不同的美國總統針對對華政策、兩岸問題可能有不同的表態，有的人溫和、有的人鷹派；有的人相對親大陸，有的人相對親臺灣。但沒有人能夠質疑和挑戰TRA，相反，都在重申TRA的神圣地位。

5）中美的根本分歧

現在回過頭看，中國政府簽署了中美三個聯合公報，認為這是兩個國家之間的條約，是兩國關系的基石。中美聯合公報不僅僅有約束性，甚至還帶有一些神圣性——作為在國際上扮演重要角色的有擔當的大國，對這樣的條約、承諾，必須給予最大的尊重，認真履行。過去半個世紀以來，我們的領導人/政府都是這么做的。

美國方面，上來就是權力分離的，談判、簽署聯合公報的總統只代表政府的一支（“行政部門”），在美國國內看，他就缺乏足夠的政治授權。而既然沒有足夠的政治授權，那么簽署出來的東西也就沒有約束力，是可以被后來人推翻的。到最后，美國認定的是自己的國內法TRA，認為這才具有約束力，可以壓倒聯合公報及一切對外條約。

中方既然不能改變TRA，只能將聯合公報作為抓手，與每一任美國總統確認其對“一個中國”及中美聯合公報的提督看法。而美國的總統/行政部門也特別善于利用TRA和北京周旋，說點有利于中國大陸的話（“外交政策陳述”）自然能夠獲得北京的認可，獲取一些談判籌碼，但隨時又可以反轉，稱自己只是一個“行政部門”，權力有限，要受制于國內立法TRA，無法做出北京想要的重大政策調整，等等。

中方經歷了美國幾十年的政治操弄，肯定已是極為厭惡，歸根到底，是美方沒有原則、沒有擔當、背信棄義。在此過程中，兩國政治制度及政治文明、文化的差異肯定對于消除分歧無助于事，相反還會進一步擴大分歧。

此外，中國也在采取對應的、“鏡像”的舉措——通過各種各樣的立法及政治章程的修改（從《反分裂國家法》、憲法到黨章等）把臺灣問題/祖國統一問題以最高的法律和政治形式明確下來。而當今的中美政治情勢是，中國的任何舉動，又會推動美國朝反方向邁進，雙方的隔閡和差距越來越大。

本文寫作的同時，美國國會參議院正在推動《臺灣政策法》（Taiwan Policy Act of 2022）。而通過對TRA的介紹，可以幫助大家理解美國國會是如何通過針對臺灣問題立法來塑造和影響美國對華/對臺政策的，也可以幫助大家理解，一旦《臺灣政策法》出臺，對中美關系可能形成的災難性打擊。

（待續）