作者：Chairman Rabbit
來源：tuzhuxi（ID：chairmanrabbit）

一、中美三個聯合公報（The Three Communiqués）及其他歷史法案與文件

1.第一個聯合公報：1972年2月28日的《上海公報》

2.第二個聯合公報：1978年12月16日的《中美建交公報》

3.美國白宮中止《中華民國與美利堅合眾國間共同防御條約》（SAMDT）

4.Goldwater vs. Carter案

5.《臺灣關系法》（Taiwan Relations Act，簡稱TRA）（1979年）

6.第三個聯合公報：1982年8月7日的《八一七公報》（August 17 Communiqué）

7.“六項保證”（the SixAssurances）

1）背景

2）重要事件（依時間線）

3）“六項保證”具體內容的分析

4）1982年代，北京對“六項保證”的看法？

研究歷史要實事求是，不能隔離歷史語境，而要結合當事人的視角分析問題。

這里需要再強調：

一、《八一七公報》發布前，部分內容已在外媒上提前泄露，造成許多雜音與喧嘩。中方對當時媒體泄露的內容、范疇及嚴重性等應有所知情。美國與臺灣當局的勾兌，部分也是為了安撫解釋后者。當然，也不要把問題看得太簡單：泄露本身可能就是有意為之，制造輿論鋪墊。但無論如何，北京應該不會對美方的“暗線”操作一無所知；

二、臺灣當局在1982年8月18日即對外公布“六項保證”，雖然“六項保證”的內容在很長時間里都沒有被美國政府正式承認，但它仍然是一個北京知曉的客觀存在。北京選擇做的，是采取強硬表態，批判其內容、內涵，否認其效力，斥責其非法，然后專注中美三個聯合公報本身，通過守住中美三個聯合公報，維護中方的立場，同時盡可能維系中美關系。

三、歷史上不同時期，中方對于“六項保證”的認知、理解和容忍等取態也會隨兩國關系的變化而變化。在1982年，中方看到“六項保證”表述時，應該會有所預期。在當時看，“六項保證”的內容基本反映了中美談判里難以逾越的難點，和中方談判的感受一樣：在所有的關鍵點，美方表達了難處，不愿也沒有做出讓步。但無論美國還是中國，當時都處在強調共識、淡化分歧，希望推動歷史前行的積極狀態，所以大家不認為這些分歧有嚴重危害；

四、在1982年，中美也是有比較好的溝通的，我們甚至有理由懷疑，里根政府面面俱到、“多管齊下”，為了不給北京“驚喜”，可能會將與臺灣當局的背對背溝通同步知會北京，例如，他們可能這么說（我杜撰）：“你們可能會看到，臺灣當局在我們兩方發布公報后會做這樣那樣的表態。但你們可以放心，這些口徑也是我們提供的，也是我們在公報談判里的真實表達，和你們的感受應該一樣。這些就是我們面臨的真實難點。礙于TRA，我們必須對美國國會有所交代。這些是我們在美國國內不得不解決的政治問題。但從美國利益而言，我們的長期重心肯定在中國大陸。我們只希望務實地發展與大陸的關系。今天的妥協，也是為了我們的關系得到更大的邁進”。如果我是1980年代初的美方談判團，我也許會跟中方交底到這個程度，盡可能做到信息對稱。畢竟這些東西很快就會被放到臺面上。

五、中方領導也了解白宮的“處境”，核心難點還是TRA，“六項保證”只是一個結果。參考公報簽署不久后，1982年9月8日改革開放總設計師會見尼克松的表態：

1982年9月8日，[改革開放總設計師]會見美國前總統尼克松。對尼克松十年前為打開中美關系大門所作的貢獻表示贊賞。指出：你是為了美國的利益到中國來的。反過來中國同美國改善和加強關系，也是符合中國自己的利益的。在談到不久前發表的中美“八一七公報”時，他指出：當然問題并沒有完全解決。在這個問題上，要看今后美國政府的實際行動。應該冷靜地承認，發展兩國關系并不是沒有障礙，障礙還很多。最大的障礙還不是向臺灣出售武器問題，比這更具有長期影響的還是《與臺灣關系法》。中美關系還有漏洞。應該建立相互信任的關系來堵塞這些漏洞。真正從全球戰略出發，維護和發展中美關系要做許多事情。中美關系發展，不只是在臺灣問題上，還有全球戰略關系，兩國間的經濟、貿易方面以及文化、科技合作方面，領域寬得很。關心中美戰略關系，熱心發展兩國友好合作關系的人，還要做許多工作。十年來建立的這種關系來之不易。我們黨的十二大肯定了我們的對外關系，包括對美國的關系。但問題是還要走著看。

改革開放總設計師清楚知曉：《臺灣關系法》（TRA）才是中美關系真正的障礙。《八一七公報》更多的是中美政府為積極發展雙邊關系做出的表態和姿態，但“治標不治本”。在那個年代，雙方都有“走一步看一步的心態”，同時也都認為未來會積極向好，可以把今天解決不了的問題放在未來解決。

綜上，中國政府肯定對美國總統/國務院/在《八一七公報》簽署之外同步安排的“六個保證”感到反感，因為此舉把很多話擺在臺面說，顯著貶低了《八一七公報》的價值。但反過來說，美方提出的內容和中方在談判桌里的感受應該是一樣的，確實是這么個情況。在當時，中方應能理解這是美國出于本國政治的考量和權宜。同時，中方認為，長遠看，有了中美三個聯合公報的加持（中方理解為國際條約）、中美領導人的人情關系與“背書”，中美兩個大國關系持續向好的堅實基礎，“六項保證”不會有什么實質影響力，它更多的只是一個歷史遺留問題的慣性殘存。而這些問題可期在不久的將來獲得解決。

在1982年，《八一七公報》是一個“共贏”的公報：美方側重強調削減對臺售武與北京和平解決臺灣問題之間的勾稽關系；中方側重強調美國對中國領土與主權的尊重，且美方決意逐步削減對臺售武的姿態?！栋艘黄吖珗蟆返暮?、延展性都是有意為之，各方都希望通過它加速推進中美關系。

在1980年代，它確實也達到了這樣的效果。

但在2010年代末、2020年代，伴隨中美關系交惡，幾十年前最微小的分歧也可以被放大成為破壞兩國關系的毒瘤。

5）2019-2020年Trump政府任期，美國政府將若干當年的“抽屜文件”解密

Trump總統任期后半段，中美關系交惡，美國政府解密了多份當年留存的“抽屜文件”

——2019年8月30日，時任國家安全顧問JohnBolton在離任前解密了里根在1982年8月17日對內起草的針對聯合公報及對臺售武的態度（見上篇文章）

——2020年7月16日，時任國家安全顧問RobertO’Brien在Trump總統任期的最后幾個月（同時正值美國大選）解密了1982年7月10日，副國務卿Eagleburger給美國在臺協會負責人Lilley的電報，以及1982年8月17日國務卿George Shultz寫給James Lilley的電報（見上篇文章介紹）。

每到《八一七公報》的歷史紀念日，美國政府就出來解密歷史文件。而如作者所分析的，《八一七公報》有特殊的歷史語境：中美雙方當時都希望推進雙邊關系，因此總體本著求同存異的態度，在公報起草上是有默契的。因此，最終的文本表述有含糊的地方，使得雙方可以側重強調和解讀自己最重視的內容，并希望以時間換空間，解決剩余的分歧部分。

2019-2020年，中美關系已完全不同。美方在一個全然不同的政治語境下解密歷史文件，只能有一個目的，就是突出雙方的差異，放大固有的分歧，瓦解《八一七公報》里的共識基礎，最終達到破壞中美關系的目的。

這文件的解密和美國國會的反華政治也是相呼應的，過去幾年里，“六項保證”逐漸在美國取得了法律地位。

6）美國國會為“六項保證”加持，逐步提升其在美國國內的法律與政治地位

在中美關系的交往上，中國政府習慣與美國總統（及白宮、國務院）打交道。落在臺灣問題上，對每屆美國總統都要觀察其對華政策，都要確認其能夠沿襲過往政策不變。在推進中美關系上，也把界面放在總統/國務院。

這點完全可以理解：中國政府希望與一個能夠代表美國政府、“說了算”的機構/部門談判。美國的國家元首是總統，總統又是負責外交事務，看似權力集中、充分。這么看，抓著美國總統談應該沒錯。并且，中國對美國政治制度認識是有個過程的，在不了解的情況下，會將自己的政治制度“投射”至美國，認為美國和中國是一樣的。如此一來，美國總統（及其下屬的談判團）就是與中國領導人（及下屬的談判官）對稱的“鏡像”，在談判桌上，兩方代表的政治授權應該是對等的、對稱的。

美國國會（含參議院、眾議院兩院）代表的自下而上的西式選舉政治，對中國來說是一種陌生的政治形式：如何同時與這么多的州、地方、黨派、利益不一，由選舉政治驅動，受利益集團、游說集團影響，帶有短期主義特征的職業選舉政治家溝通呢？

——和參議院還是眾議院談？

——和議長談還是和普通議員、議員代表團談？

——和主事外交的外交委員會的議員談？

——和多數黨還是少數黨議員談？

——和與總統一個黨的議員談還是反對黨議員談？

——和資深議員（大V）談還是和年輕的議員談？

——和更多的人建立一對一聯系？

——和親華議員談還是和親臺反共的議員談？

——如何和他們建立聯系？如何信任他們？

——以什么樣的頻率談？

——以什么樣的方式談？私下談？到國會發表講話？是否要即席對話？

——由我方的誰去談？國家主席？總理？副總理？外交部長？大使？人大？政協……？

——該如何利用游說團體？

——如何最終策動他們的立法行為？

這些問題太復雜。所以，中國最后還是會選擇與總統/國務院談，把界面簡單化。

現在我們知道了：美國政府是分權的，總統沒有充分的政治授權，核心是總統不管立法，不能挑戰立法。一個東西一旦成為法律（例如TRA），就可以對總統的政策形成引導和約束。在國會立法面前，總統是無能為力的。

每一任總統的外交政策表態、聲明、行政命令，也可以被下一任總統隨時推翻。

只有國會通過的法律是有約束力的，是“永恒”的——除非用新的立法廢棄之或取代之。

國會通過的決議（resolution）雖不像成文法律那樣有約束力，但法律地位仍然高于總統的政策聲明。

過去幾十年，中方都把精力放在總統/國務院/白宮身上。但美國國會卻通過立法、決議，步步為營，掌握了實際的政策話語權。國會不僅通過TRA確立了臺灣的雙邊關系，并通過一系列的立法和決議，提升“六項保證”的地位。結果是，美國總統/國務院的外交政策選擇越來越少。發展到Biden政府，已經沒有選擇，只能迎合和呼應國會及現有的法律體系。

中美三個聯合公報岌岌可危。

下面看看美國國會是如何通過法律行動提升“六項保證”的政治地位的。

I.美國國會涉及“六項保證”的決議：

“共同決議”需要兩院分別表決通過，旨在表達兩院對一些重要法律事項、政策和事件的看法及立場。它不需要總統簽署，不享有正式法律地位，因此不具備約束性，但已是效力僅次于正式立法的法律手段。

國會以“共同決議”的方式確立“六項保證”，立即提升了其法律及政治地位。

a)2016年5月國會兩院通過的共同決議，確認“六項保證”為美臺關系的基石

2015年10月18日，眾議院SteveChabot（R-OH-1）等議員提出共同決議H.Con.Res.88，要求將《臺灣關系法》及“六項保證”確認同為美臺關系的基石。該決議在2016年5月蔡英文上任前得到加速通過，并于2016年5月19日在蔡英文上任前一日，由參議院Marco Rubo（R-FL）、BobMenendez（D-NJ）等響應提出了參議院的共同決議S. CON. RES. 38，

決議引用了1982年8月17日《八一七公報》發布后時任助理國務卿John H. Holdridge在國會聽證會上提出的“六項保證”（具體內容參考上篇文章：《臺灣問題與中美關系（6）——臭名昭著、極具爭議的“六項保證”之提出》）

決議指出，2011年10月4日，時任助理國務卿Kurt Campbell在眾議院聽證會上重申，“《臺灣關系法》、所謂的‘六項保證’及三個聯合公報構成了我們（處理與臺灣關系）的基礎”（“Taiwan Relations Act, plus the so-called Six Assurances and Three Communiqués, form the foundation of our overall approach” to relations with Taiwan）;

決議指出：2014年4月3日，在參議院聽證會上，助理國務卿DanielRussel表示，“‘六項保證’在我們處理臺灣關系及解決兩岸問題中持續扮演著重要角色（“[the SixAssurances] continue to play an important part as an element of our approach to Taiwan and the situation across the strait”。

決議建議國會：

(1)確認《臺灣關系法》及“六項保證”均為美國與臺灣關系的基石；（affirms that the Taiwan Relations Act and the Six Assurances are both cornerstones of United States relations with Taiwan;）；

(2)呼吁總統和國務卿公開地、主動地、堅持歷史一貫地，確認“六項保證”為美臺關系的基石（urges the President and the Secretary of State to affirm the Six Assurances publicly, proactively, and consistently as a cornerstone of United States–Taiwan relations）

該決議在當年7月6日獲參議院全票通過，成為國會兩院均通過的共同決議。

b)2019年5月國會通過的共同決議，確認“六項保證”為美臺關系的基石

參議院的S.Con.Res.13及眾議院的H.Res.273《重新確認美國對臺灣的承諾及執行<臺灣政策法>》（Reaffirming the United States commitment to Taiwan and to the implementation of the Taiwan Relations Act）》，于2019年4-5月在兩院通過。

決議文本指出:

——里根總統在1982年即提出“六項保證”；

——TRA和“六項保證”為美對臺政策的基石，如2016年H.Con.Res.88及S.Con.Res.38所確立的；

——TRA和“六項保證”是維護西太平洋和平、安全、穩定，推動美國與臺灣政治、安全及經濟利益的核心要素;

——理解國會反復公開確認了美國對TRA及“六項保證”的承諾，并在2018年12月31日將其寫入AsiaReassuranceInitiative Act。

II.美國國會涉及“六項保證”的立法：

立法是國會終極的政治手段。以下均已確立為美國正式法律的一部分。

a)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018（P.L. 115-91）

（2017年12月12日）

在《2018財年國防授權法案》里，首次出現了“六項保證”的表述：

“美國的政策是在TRA及‘六項保證’之下，加強對臺灣的投入，兩邊政府要合作增強臺灣的自衛能力”（It is the policy of the United States to reinforce its commitments to Taiwan under the Taiwan Relations Act and consistent with the ‘‘Six Assurances’’ as both governments work to improve Taiwan’s self-defense capability.）

b)John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019（P.L. 115-232）

（2018年8月13日）

《2019財年國防授權法案》，繼續出現“六項保證”的表述：

“國會認為……臺灣TRA及‘六項保證’都是美國與臺灣關系的基石”（It is the sense of Congress that…the Taiwan Relations Act andthe ‘‘Six Assurances’’ are both cornerstones of United Statesrelations with Taiwan）

c)Asia Reassurance Initiative Act of 2018（P.L. 115-409）

（2018年12月31日）

《2018年亞洲再保證倡議法》旨在制定美國在印太地區的長期戰略愿景，強化美國在區域內的領導地位，向區域伙伴展現美國的決心，同時通過貿易方式助力美國經濟發展。《亞洲再保證倡議法》要求為日本、韓國、澳大利亞及臺灣等盟友提供“再保證”，并建議美國政府連續五年配置15億美元的預算發展與印太地區的關系。

法律文本內關于臺灣的表述：

SEC.209：對臺灣的承諾（COMMITMENT TO TAIWAN）

(a)美國對臺灣的承諾：美國的政策如下——

(1)支持臺灣與美國密切的經濟、政治、安全關系；

(2)忠實地執行美國政府所有對臺灣的承諾，與TRA（P.L. 96-8）、三個聯合公報及1982年7月里根總統同意的“六項保證”一致；

(3)反對改變現狀的行為，支持用兩岸均接受的和平手段解決海峽問題；

臺灣當局對法案之通過反復表達感激之情；而中華人民共和國國臺辦則指出該法涉臺內容嚴重違反“一個中國原則”及中美三個聯合公報，表達堅決反對的態度。

d)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020 (P.L. 116-92)

（2019年12月20日）

《2020財年國防授權法案》，SEC. 1260D

國會認為——

……臺灣是美國重要的合作伙伴，對于印太地區的自由與開放至關重要；（2）TRA及“六項保證”都是美國與臺灣關系的基石；（3）美國應該繼續加強與臺灣的防御及安全合作，支持臺灣發展有能力、成熟、現代的防御力量，使得臺灣能夠維持有效的自我防御能力。（It is the sense of Congress that— (1) Taiwan is a vital partner of the United States and is critical to a free and open Indo-Pacific region; (2) the Taiwan Relations Act (22 U.S.C. 3301 et seq.) and the ‘‘Six Assurances’’ are both cornerstones of United States relations with Taiwan; (3) the United States should continue to strengthen defense and security cooperation with Taiwan to support the development of capable, ready, and modern defense forces necessary for Taiwan to maintain a sufficient self-defense capability）

e)William M. (Mac) Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021（P.L. 116-283）

（2021年1月1日）

《2021財年國防授權法案》，SEC. 1260

——美國的政策為：（1）TRA及“六項保證”（由美國在1982年7月向臺灣提出）是美臺關系的基（…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations）……

f)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022（P.L.117-81）

（2021年12月27日）

《2022財年國防授權法案》SEC.1246

——美國的政策為：（1）TRA及“六項保證”（由美國在1982年7月向臺灣提出）是美臺關系的基（…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations）……

此處沿襲上個財年《國防授權法案》寫法。

g)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023（立法過程中）

眾議院版本（H.R.7900）在2022年8月已過會。

《2023財年國防授權法案》SEC.1303

——美國的政策為：（1）TRA及“六項保證”（由美國在1982年7月向臺灣提出）是美臺關系的基（…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations）……

此處沿襲上兩個財年《國防授權法案》的寫法，已變為標準表述。

綜上可見，自2016年開始（與Trump的右翼民粹政治運動同期），美國國會通過了一系列的立法及決議為“六項保證”加持，不斷提升其在美國國內的法律及政治地位。

但應看到，《八一七公報》是1982年在特殊歷史語境下，中美為了發展雙邊關系共同推出的，彼時兩國共識遠遠大于分歧。但是為了進行政治，里根政府在中美關系明線之外，搞了一個面對美國國會及臺灣當局的“六項保證”。如果中美關系一路向好發展，“六項保證”及兩岸問題分歧是可期解決的。但在現實宇宙，中美關系自2010年代末快速惡化，到了要彼此攤牌的地步。這時，前人在1980年代留下的分歧就成了后人難以逾越的鴻溝了。

8.美國對華及兩岸政策的基本框架

至此，本系列已經介紹了《上海公報》、《中美建交公報》、《臺灣關系法》、《八一七公報》及“六項保證”，比較了中國的“一個中國原則”和美國的“一個中國政策”等核心概念。

發展到今天，在論及臺灣問題時，

中方的原則：“一個中國原則”和中美三個聯合公報，認定《臺灣關系法》和“六項保證”非法無效；

美方的原則：《臺灣關系法》、中美三個聯合公報、“六項保證”指引下的“一個中國政策”（One ChinaPolicy guided by the Taiwan Relations Act, the Three Joint Communiqués, and the Six Assurance）

兩方的原則立場均已經固化。其中：

中方的原則是在1972~1982年十年間形成的，歷任領導人至今都是一貫的，沒有發生過變化。甚至應該說，中方原則立場自1972年至今半個世紀都沒有發生變化。中方認為，中美三個聯合公報具有國際條約地位，是兩國政府彼此的義務，具有約束力。中方不承認美方在此國際條約外派生出來的其他的安排——包括依托美國國內法的安排，以及美國與任何第三方的安排。

美方的原則則是自1972年迄今逐步發展起來的。

其一是國會對總統的“奪權”。中美在簽署第二個聯合公報、卡爾廢棄與臺灣當局的軍事協議后，國會議員采取了一系列的法律行動扭轉局面——包括訴諸司法的Goldwater v Carter案，雖未成功，但對后來的總統/國務院/白宮/國務院是有震懾力的；最主要的還是國會一系列的立法行為，先是通過《臺灣關系法》，再是通過一系列的立法與決議確認“六項保證的地位”。在美國所發生的，其實是國會從總統手里奪取對華政策的話語權的問題。發展到Biden一任，國會與總統已無本質分歧，兩股力量基本合流；

其二是在美國對華及兩岸政策里確立政治及法律地位的層級高地。到2022年，地位大抵如下：《臺灣關系法》大于“六項保證”大于 中美三個聯合公報。《臺灣關系法》屬立法，在美國國內地位最高；“六項保證”本身不是立法，但通過系列立法和決議得到“加持”；中美三個聯合公報在美國不被認為具有特殊的法律和政治地位。大多數人甚至不承認其為國際條約。到《八一七公報》談判和簽署時，總統/國務院已經有意識地對內明確其不屬于國際條約，沒有約束力。中美三個聯合公報，《八一七公報》基本已經被美方瓦解；其他兩個公報岌岌可危，隨時可能被鷹派政客采用法律手段直接或間接廢除。

其三是美方的立場及取態由“戰略含糊”逐步轉向為“戰略清晰”。首先，經過美方歷任領導人、官員及無數政客的詮釋與再詮釋，人們已經清楚認識到，美國的“一個中國政策”和中國的“一個中國原則”原來并非一回事，而有本質分歧：這個分歧最根本之處在于，中方的“一個中國原則”強調中華人民共和國對臺灣地方的主權；美國的“一個中國政策”不承認中華人民共和國對臺灣地方的主權。很重要的一點是，這個分歧從一開始就存在，只不過在初期為美方的“戰略模糊”及中美兩國快速向好的關系所淡化。其次，到2019-2020年白宮解密圍繞《八一七公報》備忘錄，國會通過一系列的立法，包括現在醞釀的《臺灣政策法》時，所有東西已經擺在臺面，公開化、清晰化，雙方能夠維系的最后一點共識也在被摧毀。

（未完待續）