近年來關于社會熱點的許多聲音，包括對情緒的宣泄、對錯誤的撻伐抑或對事態的分析，“官僚主義”作為一個“涉事方”總是反復地被提起。但與各個場域下對官僚主義的提及、批判和分析進行比對，筆者發現在不同的場景、語境和作者所提及的“官僚”和“官僚主義”實則是不盡相同的。同時，在所有這些提及“官僚”和“官僚主義”的內容中，似乎對“官僚”帶有一種自然而然的“負面看法”。就此，筆者今天來談談官僚和官僚主義。

作為理性制度的官僚制

人類社會發展到今天，我們在抽象世界上的發展， 對于許多動物世界來說，可謂是登峰造極。如果說，人類擺脫自然的束縛、發明了火和耕種，為人類創造出持續的剩余產品，是社會形態的第一次演進，那么工業化以來人類擺脫農業生產的束縛完成工業化，則是社會的第二次演進。而至于信息化算不算第三次，倒還難說的很。

但不論社會形態算演進了幾次，現今空前復雜的社會形態都已經高度分化，這樣的高度分化與社會組成的功能化是充分相關的。而最早產生了大量社會剩余產品的中國，則自然最早出現固定化的社會功能分工，即鍵政人通常所說的文官制度，研究中一般稱為理性官僚制（bureaucracy），這一制度構成了一個社會分工組成，同樣也是一個組織。

福山在《政治秩序的起源》中曾這樣說：

“根據馬克斯·韋伯的經典定義，現代官僚機構的特征包括：因功能而分的官職需有明確專長、在界定清晰的等級制度中設立各級官職、官員不得有獨立的政治基礎、官員必須遵守等級制度中的嚴格紀律、薪俸官職只是謀生的職業。馬克斯·韋伯定為本質上的現代特征，秦朝如果沒有全部，至少也有很多?！?/p>

從這個層面上來說，秦漢以來的官制（沒有吏）以及到科舉制大大完善以后，無疑是一種早熟的政治制度。

所以說，雖然科層化和官僚制是現代制度的基石，但它并不是突然在近現代出現，而是有其現實土壤源流，在西方中最早在行政系統中采用文官制度的英國，也是參考了中國的科舉制度。

理性官僚制是“委托-代理”機制的一種體現。即權利人無法直接控制和掌管具體的事物，介入具體的每個流程，而具體流程中由無法“自發運行”，必須進行獨立判斷，那么這時就需要將權利人的權益執行進行委托，受托方則是代理方。實際上，規模較大的企業，其內部控制和管理運行也同樣的具有官僚制的特征。因而理性官僚制已經是現代社會一種廣泛應用的社會構造。它具有這樣幾個特點：

其一是法定化，即理性官僚制的組織是依照明文或默示的規則體系運行，從成立之處就制定了相應的規章制度，一經確立，理性官僚制的成員必須在相應規則的范圍內工作，不帶有個人的感情色彩，而是按照規章制度辦事，程序是客觀化的，責權利是分明的；

其二是科層化，科層一詞對應的英語就是bureaucracy，也即上文所述的官僚制，在此處則指的是客觀的等級化。這里的等級，在其誕生之初就借鑒了貴族和封建制的客觀存在結構，形成了等級制，并依照等級制劃分責權利，而在隨后，這樣的等級制也對貴族統治、封邦建國形成了等效取代；

其三是職業化，從古典中國到現代社會，理性官僚制的特征就是脫離其他工作，專職從事行政運行、社會管理和公共服務（公共服務是現代職能）等社會功能的運行職能。現代的理性官僚制更進一步要求官僚必須熟悉本部門業務技能，提高自身在其崗位上的技能水平，適應崗位變化、社會發展的實際需要，而現代社會職業精神的出現，也要求官僚要有忠于職守的覺悟；

其四，則是理性化。理性官僚制要求官僚在工作中不受個人好惡影響，而是以理性的方式行事，執行政治機關的決策，以理性人的身份嚴格依照規章制度行事，否則將受到相應規則的制度的約束。

從社會發展脈絡來分析，當代的理性官僚制受到社會和歷史條件的影響，與古典封建時期的官僚制存在以下的不同：

其一是分工深化，隨著組織化的發展，作為工作人員們的職務活動，這些工作越來越固定于一定的專業范圍之內，譬如主管高等教育事務的官僚、和主管社會治安的官僚，大概相差不可以道里計；

其二是社會經濟水平的發展，這使得大量的剩余可以用以支付專業管理的費用，同時收入和支出得以用統一的標準量化。那么，在平等交換的前提下，一方面定期支付薪金相對于實物薪金制，可以更加有效的制約被雇傭的官僚，保證官僚的穩定收入來源，就能增加雇員對組織的依賴性；另一方面它改變了世襲官僚制中的人身依附關系，從而保證了官僚的自由人格和自尊，更易激發他們的工作積極性和責任感；

其三是理性精神的確立。資本主義的發展在社會中確立了一種新的精神，即經濟理性，因此理性官僚制的發展就需要一種能推動和支持理性經濟行為的內在精神和倫理，而在西方國家，新教改革引起的信仰變化提供了理性官僚制所期望的精神基礎。新教倫理鼓勵勤奮工作與嚴格律己，號召對時間和勞動的理性使用以使成就和利潤最大化，當這些價值觀念成為工業社會所普遍接受的意識時，理性官僚制的誕生就有了可能。

從歷史唯物主義的角度說，韋伯所謂的新教倫理，實際上是近代西方資產階級為適應工業化系統發展而發揚光大。非西方體系的工業化國家中自然也有不同根源但作用相同的理性精神。

官僚制和官僚主義

上述作為一個框架性認知，對現代社會的基石即理性官僚制進行了闡述。韋伯認為理性官僚制是現代社會不可或缺的，而從盧曼的社會分化理論來出發，高度分化的現代社會里，各個社會分系統的功能彼此之間是不可替代的。既然如此，更有必要充分剖析官僚制本身與日常所抨擊的官僚主義的迥異。

一般來說，官僚制當然是有其優點的，但同樣存在著官僚制的弊端。從組織社會學的視角來分析，主要有這樣幾個方面：

首先是僵化。理性官僚制作為委托-代理的形式，追求的是委托方要求的效率，自然而然相對壓制代理方的積極性，同時，現代官僚制規模極其龐大，制度、規章體系紛繁復雜，進一步讓具體辦事人員處于一-種崇尚“工具理性”否定“價值理性”的情景，即按照既定流程辦事，絕不多事，絕不生事。在今天的情況，就是“多做多錯，少做少錯，不做不錯”

其次是信息失真和滯后。由于官僚制是科層化的，其信息傳遞是層層上傳下達的，一般不會越級傳輸，這樣在信息傳輸的過程中，由于各個層級的利益不同，側重點會發生偏離、乃至發生對關鍵信息的扭曲，這樣就會使總體信息產生失真的情況，進而導致決策不能依據真實信息作出，基層執行操作時沒有認真領會頂層意圖的情況出現。典型如西路軍的失敗，就是因為西路軍提供給了錯誤的敵我情報信息，進而延安作出了錯誤的決策，最終導致了一場大敗。

而官僚主義，則是理性官僚制負面因素的集中派生。我們所經常談論的官僚主義，在通俗語境下往往只是把它看作一種追求權勢地位、脫離實際、脫離群眾的思想和工作作風。很少有人從總體角度來看待它。實際上，官僚主義有兩個方面的內涵，一是技術性的官僚主義（或者說局部的官僚主義），再就是體制性的官僚主義(客體官僚主義、官僚主義統治) 。

在我國王亞南先生所著《中國官僚政治研究》一書中，他把官僚政治分作兩個方面，即技術性的官僚政治和體制性的官僚政治。所謂技術性的官僚政治,主要是就政治作風、工作方法而言的。

“比如說，講形式、打官腔、遇事但求形式上能交代，一味被動地、刻板地應付，一味把責任向上或向下推諉……諸如此類，都是所謂官僚主義的作風。”“這種技術性的官僚作風不但可能在一切設官而治的社會存在”，“在政府機關存在”而且“在一切大規模的組織，如教會、公司、乃至學校中存在”。

所謂體制性官僚主義，主要是就政治機構，政治制度乃至一切需要科層化、行政化的機構而言的。一直所說的“大企業病”、“高校去行政化”，實則指的就是這種官僚主義弊病。

而從社會的意義上來理解官僚政治，就是說在官僚主義政治下，“政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民的自由。官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當”。這種體制性的官僚政治，并非任何歷史時代，任何社會形態都存在的。王亞南認為，這兩個方面的官僚政治，人們都應當研究，但首先和著重研究的，應當是作為一種社會體制的官僚政治。

在當代西方政治學倫理的視角中，如果國家作為一個外部客體，將公民從生到死無所不包，國家擁有全部的社會職能，無論是社會管理還是社會公共服務，都包含在內，這樣一種體制叫做全能型政體。這里的全能，并非指功能強大，而是指職能全面。西方社會長期以來對獨斷性權力、社會權力和強大政府異常警惕和反感，因此發展出了復雜的理論體系論證這一客體的不合理性。應該說，通過其對前現代和現代的諸多政府的觀察，這一理論中也同樣有許多可取之處。

研究當代官僚體制的名著，應該首先提到的，是戈登·塔洛克的名著《官僚體制的政治》。戈登·塔洛克作為一個憲法學家和經濟學家，通過對憲法的經濟規范分析確立了他的學術地位，公共選擇理論、尋租的政治經濟學分析、外部性理論等都是塔洛克的學術成果。

塔洛克假設了這樣一個結構，即官僚組織由完全理性的“政治人”組成，具有政治理性（以晉升和攫取更多的政治地位與權力為目的），在內外約束條件下行動的邏輯機制。而無論如何推導，全能型社會必將導致的，是僵化、低效和無能。這是由信息傳遞機制、社會約束機制所決定的。

從數學上來說，一個組織的一般效用均衡函數，是組織中每個個體的局部效用均衡函數的加總，而官僚體制中每個個人的缺點，如信息不全面、個人私利（不論名或利）等是不可能通過加總而消除的。因此，除非全能型社會不使用官僚制（科層制），否則這些問題邏輯上是無法克服的。

而這，也因此就誕生了以革命意識形態灌輸和動員的布爾什維主義，高度組織化的列寧式政黨，賴以克服其龐大體制的慣性（官僚制慣性）的，就是革命化的意識形態，和動員式的不斷洗刷體制慣性。畢竟，科層化的官僚體制已經是人類社會最現代化的組織方式了。

科層化，還是發包制

筆者在本號之前的許多文章，都曾提到要用更加“科層化”的模式來適應新時代的國家治理現實。這或許會讓一些讀者產生疑惑，是不是在讓官僚走上舞臺，或者覺得這是官僚主義大亂斗。其實，這是將兩種官僚主義、官僚制和發包制混為一談。

上文提到，官僚主義有兩種，局部的本位主義和整體性的統制主義。許多違法亂紀的事情，如壓情不報、縱容等情況，是基于發包制的現實而產生的。是發包制的存在，產生了這種超出一般的官僚主義的情況。因為一般來說，官僚主義的主要特點，是推卸責任、拈輕怕重，而至于直接的為惡，則超出了官僚主義本身的能力。

在美國，受公共選擇理論和新公共管理理論的影響，其城市治理產生了“經理人”模式。城市的最高權力機構，是一個7-11人組成的城市議會，擁有根本性實際權力，方向性的決策都需要城市議會作出，而市長和“城市經理”即行政機構負責人，則由議會任命。有些城市的市長擁有實際權力，即領導城市行政機構，但仍設有由市長提名議會任命“城市經理”，另一些城市的市長則是禮儀性的，“城市經理”直接對城市議會負責。

這里，我們可以看到，在實際治理層面上美國也同樣采取的是科層化。而日常鍵政人語境中所熟知的，美國（或者說西方）政治官與事務官兩分，其具體演化情形就是這樣高度分化的情況。

而把視角放回國內，一如筆者所言，發包制，實際上是理性官僚制在實際情況下的妥協和退讓。這是一種名義與實際的妥協，是前現代化情況下，和超大規模國家信息極其復雜的情況下，所共同塑造的。基于封建殘余思想的官僚本位主義，諸如人身依附、人身控制、“一人得道雞犬升天”等，是行政發包制帶來的土壤所萌發，并非是官僚制本身的痼疾。因此，在實際分析時，不能將官僚主義的負面因素等同于封建因素，同樣不能將前現代的官僚等同于現代化的理性官僚，因為兩者的社會背景、文化土壤已經全然不同。

當然，這并不是說，理性官僚制沒有缺點。正如上文所分析的，理性官僚制仍有其所需警惕的負面和缺點。也包括現代西方經濟學的研究，如政府失靈，都是對全面官僚制的否定。因此，在實現國家治理體系與治理能力現代化之際，提出將權力關在制度的籠子里，實屬未雨綢繆。

而如何構建政府、社會、市場三元并立的現代化治理體系，是對現今人類社會進步的貢獻，將是中國現代化進程中的偉大而有益的探索。

參考文獻：

《官僚體制的政治》戈登·塔洛克

《轉型中的地方政府》 周黎安

《中國官僚政治研究》 王亞南