美緣何關(guān)閉休斯敦領(lǐng)館美方動(dòng)機(jī)、理由與對(duì)華政策新動(dòng)向

作者 :中美友好互信合作計(jì)劃 2020-07-24 11:00:06 審稿人 : admin 圍觀 : 次評(píng)論

　　來(lái)源 “中美友好互信合作計(jì)劃”

　　復(fù)旦發(fā)展研究院和豐實(shí)集團(tuán)共同打造的中美關(guān)系研究的學(xué)術(shù)平臺(tái)

　　7月21日，美國(guó)突然要求中國(guó)關(guān)閉駐休斯敦總領(lǐng)館，引發(fā)軒然大波。美國(guó)此舉的動(dòng)因、影響以及與此密切相關(guān)的中美關(guān)系新趨勢(shì)值得深入分析。

　　美國(guó)的說(shuō)辭和國(guó)際法問(wèn)題

　　美國(guó)在毫無(wú)預(yù)兆的情況下突然要求中國(guó)方面關(guān)閉領(lǐng)館，在中美建交以來(lái)尚屬首次。為此，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人摩根·奧爾塔古斯（Morgan Ortagus）在新聞發(fā)布會(huì)中提出的理由是“為了保護(hù)美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和私人信息”，試圖將此事歸結(jié)為中方領(lǐng)館人員從事情報(bào)活動(dòng)。

　　然而，這一借口既不能在國(guó)際法中找到法理依據(jù)，也不符合外交實(shí)踐的一般原則。中美均已簽署、批準(zhǔn)的《維也納外交關(guān)系公約》第三條規(guī)定：“（使館之職務(wù)包括）以一切合法手段調(diào)查接受?chē)?guó)之狀況及發(fā)展情形，向派遣國(guó)政府具報(bào)。”由于“一切合法手段”所涵蓋的范圍極廣，此項(xiàng)條款給各國(guó)領(lǐng)館人員從事信息搜集活動(dòng)提供了正當(dāng)性。而在外交實(shí)踐中，使領(lǐng)館人員從事一般性的情報(bào)工作屬預(yù)期范圍內(nèi)的工作。

　　直到現(xiàn)在，美方并未提供任何證據(jù)證明中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)館人員以非法的方式搜集情報(bào)。美國(guó)參議院情報(bào)委員會(huì)成員、來(lái)自緬因州的無(wú)黨派美國(guó)聯(lián)邦參議員奧格斯·金（Angus King）于7月22日對(duì)CNN記者說(shuō)：“我并未聽(tīng)說(shuō)過(guò)中國(guó)最近開(kāi)展過(guò)可能導(dǎo)致此次關(guān)閉領(lǐng)館事件的情報(bào)活動(dòng)，不管是與選舉有關(guān)的，還是與盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的。”

　　圖為休斯敦市消防車(chē)停置在中國(guó)駐休斯敦領(lǐng)事館外。圖源：美聯(lián)社。

　　回顧過(guò)去，美國(guó)曾經(jīng)兩次以從事間諜活動(dòng)為由驅(qū)逐中國(guó)外交官。第一次發(fā)生于1987年，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）認(rèn)為兩名中國(guó)外交官正在與FBI雇員進(jìn)行信息交易。第二次發(fā)生于2019年12月，美方以中國(guó)駐華盛頓大使館雇員試圖在未被允許的情況下進(jìn)入位于弗吉尼亞州的美國(guó)海軍精銳部隊(duì)海豹六隊(duì)總部為由驅(qū)逐了中國(guó)外交官。相較于此前兩次驅(qū)逐事件，此次美方的行動(dòng)覆蓋面更大，但是沒(méi)有拿出任何具體的、直接相關(guān)的、能在法理上提供支撐的證據(jù)和理由，甚至不敢援引國(guó)際法進(jìn)行辯解。

　　由于美國(guó)政府缺少正當(dāng)理由，因此美、英主流媒體在報(bào)道此事時(shí)，采用“蒙太奇手法”將此事與美國(guó)司法部起訴中國(guó)公民從事網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)一事聯(lián)系起來(lái)。路透社、BBC、CNN、《華爾街日?qǐng)?bào)》和《紐約時(shí)報(bào)》在報(bào)道中均提到這樣一則消息：7月21日，美國(guó)司法部起訴兩名中國(guó)籍人員持續(xù)十年從事網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)、竊取武器技術(shù)信息、藥品信息、軟件代碼和個(gè)人信息。美國(guó)主流媒體明白這兩件事沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，因此并未直接論證兩件事的因果關(guān)系，只是將兩件事堆疊在一起，引導(dǎo)受眾將兩件事進(jìn)行因果關(guān)聯(lián)。

　　圖為中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)事蔡偉接受美國(guó)廣播公司（ABC）和《國(guó)際聚焦》雜志聯(lián)合采訪。圖源：中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)事館網(wǎng)站

　　中國(guó)外交部發(fā)言人在新聞發(fā)布會(huì)上將美方行動(dòng)定性為“美方單方面對(duì)中方發(fā)起的政治挑釁”，并稱(chēng)它“嚴(yán)重違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”。美國(guó)于2019年多次私拆中國(guó)的外交郵袋，顯然嚴(yán)重違反《維也納外交關(guān)系公約》第27條“接受?chē)?guó)應(yīng)允許使館為一切公務(wù)目的的自由通訊，并予保護(hù)……外交郵袋不得予以開(kāi)拆或扣留。”

　　就此次關(guān)閉領(lǐng)館事件而言，《維也納外交關(guān)系公約》第九條規(guī)定：“接受?chē)?guó)得隨時(shí)不具解釋通知派遣國(guó)宣告使館館長(zhǎng)或使館任何外交職員為不受歡迎人員或使館任何其他職員為不能接受。遇此情形，派遣國(guó)應(yīng)斟酌情況召回該員或終止其在使館中之職務(wù)。”換句話說(shuō)，國(guó)際法規(guī)定一國(guó)有權(quán)利不接受他國(guó)派出的外交官。美方的舉措雖然并未直接違背《維也納外交關(guān)系公約》，但違背國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則、道義原則和外交禮儀是毫無(wú)疑問(wèn)的。此次要求關(guān)閉領(lǐng)館事件，主要是一個(gè)外交實(shí)踐問(wèn)題，雙方都可以根據(jù)國(guó)際法為己辯護(hù)，但是難以直接援引國(guó)際法批評(píng)對(duì)方的行為。

　　對(duì)等處理？美國(guó)關(guān)閉領(lǐng)館的可能動(dòng)機(jī)

　　既然美國(guó)的借口不成立，那么，推動(dòng)美國(guó)作出此番舉動(dòng)的真實(shí)動(dòng)機(jī)是什么呢？目前，外界尚無(wú)法準(zhǔn)確得知白宮和國(guó)務(wù)院對(duì)此事的決策過(guò)程，亦不清楚背后的主要推手。但是，從現(xiàn)有的跡象來(lái)看，可以做出兩個(gè)推斷：第一，這一舉措的出臺(tái)更可能是特朗普直接作出的決策，而非美國(guó)外交官僚基于合理研判提出動(dòng)議、然后經(jīng)國(guó)務(wù)卿和總統(tǒng)批準(zhǔn)成為行政命令；第二，此事或與美國(guó)外交官入境中國(guó)事宜有關(guān)。

　　推斷理由有三：

　　其一，近期美國(guó)正在爭(zhēng)取美國(guó)駐華外交官和其他領(lǐng)館人員返回中國(guó)境內(nèi)，但是過(guò)程并不順利。據(jù)路透社報(bào)道，美國(guó)曾經(jīng)在7月7日和7月10日安排外交人員回中國(guó)，但因中美雙方未能在檢疫程序問(wèn)題上達(dá)成一致而擱淺。7月15日，美國(guó)才得以安排100余名外交官及其家屬返回中國(guó)，而美國(guó)駐中國(guó)大陸外交人員總數(shù)在1000人以上。眾所周知，美國(guó)是當(dāng)前新冠肺炎確診病例最多的國(guó)家，美國(guó)公民攜帶新冠病毒的比例可能遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，因此中方提出以一視同仁的方式要求各國(guó)入境人員履行檢疫程序是無(wú)可厚非的。

　　其二，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人摩根·奧爾塔古斯在發(fā)言中提到：“特朗普總統(tǒng)堅(jiān)持中美關(guān)系的對(duì)等處理”，這句話似在透露決策出自特朗普而非國(guó)務(wù)卿之意。關(guān)閉領(lǐng)館是外交官獲準(zhǔn)在境內(nèi)開(kāi)展工作的問(wèn)題，此處的“對(duì)等”很可能意指中國(guó)拒絕美國(guó)外交官入境與美國(guó)驅(qū)逐中國(guó)外交官對(duì)等。

　　其三，在特朗普政府疫情應(yīng)對(duì)不利、民調(diào)支持率不斷走低的背景下，制造熱點(diǎn)事件以塑造“戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)”形象、提升支持率的策略符合特朗普的個(gè)人特質(zhì)，這也是大部分美國(guó)主流媒體針對(duì)此事的解讀思路。

　　當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月17日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在接受福克斯新聞節(jié)目專(zhuān)訪時(shí)稱(chēng)，他不會(huì)發(fā)布全國(guó)性的口罩強(qiáng)制令。圖源：紐約時(shí)報(bào)。

　　中美關(guān)系變化新趨勢(shì)

　　美方要求關(guān)閉中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)館是中美關(guān)系史上的重要事件。與此事密切相關(guān)的中美關(guān)系變化趨勢(shì)有三點(diǎn)。

　　第一，美國(guó)情報(bào)部門(mén)對(duì)中國(guó)籍人員、華裔在美活動(dòng)的重視程度不斷提高，情報(bào)工作和反情報(bào)工作力度正在加大。如上文所述，本周二美國(guó)司法部正式起訴兩名中國(guó)籍人員從事情報(bào)活動(dòng)，并稱(chēng)兩人盜竊新冠疫苗研發(fā)信息，這也是一個(gè)具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義的事件。CNN評(píng)論認(rèn)為，此前美國(guó)多次指責(zé)中國(guó)發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)襲擊，但直接通過(guò)司法途徑、以為中國(guó)政府工作為由起訴中國(guó)網(wǎng)絡(luò)工作者尚屬首次。美國(guó)執(zhí)法部門(mén)和情報(bào)部門(mén)近幾個(gè)月以來(lái)還多次以中國(guó)科研人員與軍隊(duì)關(guān)系密切為由展開(kāi)調(diào)查。

　　美國(guó)情報(bào)官員和外交官員的相關(guān)表態(tài)也異常激烈。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，2020年7月7日，克里斯托弗·雷（Christopher Wray）稱(chēng)“聯(lián)邦調(diào)查局現(xiàn)在每10個(gè)小時(shí)將審理一次與中國(guó)有關(guān)的新反情報(bào)案件。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)正在審理的近5000起反情報(bào)案件中，幾乎有一半與中國(guó)有關(guān)。”

　　對(duì)華鷹派議員、參議院情報(bào)委員會(huì)代理主席馬可·盧比奧（Marco Rubio）污蔑中國(guó)駐休斯敦領(lǐng)事館為“龐大的間諜網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)”。盧比奧這樣一位逢中必反、某種意義上靠反華起家的議員有關(guān)事實(shí)內(nèi)容的陳述不具可信度，但他的觀點(diǎn)也能夠反映部分美國(guó)外交精英的主觀認(rèn)知和審視中國(guó)領(lǐng)館工作的視角。

　　馬可·盧比奧。圖源：騰訊新聞。

　　第二，在美國(guó)疫情肆虐的背景下，特朗普政府對(duì)華政策注重輿論效果和公眾效果，意在提升政治正當(dāng)性、爭(zhēng)取連任。過(guò)去一周內(nèi)，美國(guó)在多個(gè)議題上挑起事端，包括干涉中國(guó)內(nèi)政、對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題、南海問(wèn)題和民營(yíng)企業(yè)經(jīng)貿(mào)關(guān)系問(wèn)題。相較于美國(guó)改變南海問(wèn)題上的中立立場(chǎng)、攜手英國(guó)禁用華為、圍繞有關(guān)地區(qū)問(wèn)題展開(kāi)制裁、美國(guó)大使會(huì)見(jiàn)分裂勢(shì)力代表等行徑，關(guān)閉領(lǐng)館給中國(guó)的穩(wěn)定、發(fā)展和國(guó)家實(shí)力帶來(lái)的負(fù)面效用相對(duì)較小，但是能產(chǎn)生巨大的輿論影響。由于使領(lǐng)館作為國(guó)家間官方交往的重要機(jī)構(gòu)，關(guān)閉領(lǐng)館在公眾層面會(huì)造成一種“中美是不是快要斷交了”的揣測(cè)。

　　特朗普不僅對(duì)華強(qiáng)硬，強(qiáng)化有關(guān)中國(guó)的負(fù)面宣傳，還努力以一種可視化的方式呈現(xiàn)給公眾，這也可能是特朗普決定關(guān)閉領(lǐng)館的考慮因素。雖然美國(guó)拿出的知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊、侵犯隱私信息等理由在法理上站不住腳，但它對(duì)美國(guó)公眾而言是具有一定信服力的，因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊等問(wèn)題是近些年美國(guó)政客老生常談的話題，也是發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的主要借口之一，美國(guó)公眾已經(jīng)在此類(lèi)信息中國(guó)浸染很久，很容易在信息繭房之內(nèi)全盤(pán)接受誤導(dǎo)性信息。

　　美國(guó)政府之所以在多條戰(zhàn)線上向中國(guó)發(fā)難，并且高度關(guān)注公眾效果，背后的原因在于美國(guó)在疫情肆虐的背景下努力爭(zhēng)奪政治正當(dāng)性。在中國(guó)疫情擴(kuò)散、美國(guó)疫情并不嚴(yán)重的1月和2月，特朗普多次發(fā)推特贊揚(yáng)北京的努力和透明度，中美還達(dá)成了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。而自從3月開(kāi)始，美國(guó)疫情擴(kuò)散、特朗普政府飽受指責(zé)時(shí)，特朗普才開(kāi)始轉(zhuǎn)變策略、對(duì)華強(qiáng)硬。美國(guó)的疫情一天不得到控制，美國(guó)政府的正當(dāng)性問(wèn)題就得不到解決，美國(guó)對(duì)華強(qiáng)硬的勢(shì)頭就難以遏制。這背后的主要邏輯正如同清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)系教授趙可金所言，“中美關(guān)系的新現(xiàn)實(shí)并非是走向‘新冷戰(zhàn)’，而是呈現(xiàn)為‘軟戰(zhàn)’格局，其基本邏輯是中美圍繞誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的政治合法性問(wèn)題展開(kāi)角逐。”

　　美國(guó)同時(shí)針對(duì)中國(guó)開(kāi)辟多條戰(zhàn)線，而多條戰(zhàn)線之間可能存在不一致性甚至矛盾性。日前，在中美對(duì)抗加劇的背景下，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬克·埃斯伯（Mark Esper）于7月21日公開(kāi)表示希望在今年訪問(wèn)中國(guó)，此舉必然是美國(guó)決策精英深思熟慮后的行為，說(shuō)明美國(guó)國(guó)防與外交事務(wù)精英存在一種希望建立溝通渠道、避免局勢(shì)緊張升級(jí)的愿望。

　　圖為美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)埃斯伯發(fā)表演講。圖源：美聯(lián)社。

　　但是，正如美國(guó)負(fù)責(zé)東亞地區(qū)事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·羅素（Daniel Russel）所言，“關(guān)閉中國(guó)主要領(lǐng)事館并驅(qū)逐外交官是一項(xiàng)戲劇性的前所未有的舉動(dòng)，這將促使北京采取某種形式的報(bào)復(fù)行動(dòng)。這進(jìn)一步減少了雙方之間剩余的少量外交渠道，這是一個(gè)將難以逆轉(zhuǎn)的步驟。”

　　美國(guó)上述兩個(gè)外交決策在同一天做出，但是堪稱(chēng)“南轅北轍”，其矛盾性不言而喻。這種矛盾性或許并非偶然，而是有一定的制度基礎(chǔ)。正如前國(guó)家安全事務(wù)助理約翰·博爾頓在《事發(fā)之屋——白宮回憶錄》中所言：“白宮的很多決策，哪怕是極為重要的決策，似乎都陷入了“垃圾箱模型”：大家把選項(xiàng)團(tuán)成紙團(tuán)放在垃圾箱里，然后搖動(dòng)垃圾箱，反反復(fù)復(fù)，到最后一刻掉出來(lái)的就是最終選擇……”特朗普政府的外交決策中，理性的部分和沖動(dòng)的部分往往是并存的。

　　以關(guān)閉領(lǐng)館事件為標(biāo)志，當(dāng)前特朗普政府的外交決策存在一種“試探”的特征，即特朗普政府不僅在老話題上作出新文章，還嘗試采用一些從未有過(guò)的、非常規(guī)的、具有公眾效果的方式，以爭(zhēng)取政治正當(dāng)性為目的展開(kāi)行動(dòng)。正如BBC國(guó)防事務(wù)專(zhuān)門(mén)記者喬納森·馬爾庫(kù)斯（JonathanMarcus）所言：“美國(guó)此舉過(guò)后，中國(guó)不可能不拿出對(duì)等反制措施。當(dāng)前的危險(xiǎn)在于，受到國(guó)內(nèi)政治因素的驅(qū)動(dòng)，中美雙方可能以螺旋上升的、以牙還牙的互動(dòng)讓緊張關(guān)系不斷惡化。”如何將美國(guó)外交政策的負(fù)面影響降到最低，有效管理中美關(guān)系，避免局勢(shì)螺旋惡化，使之維持在良性競(jìng)爭(zhēng)的軌道上，是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的重要任務(wù)。

　　微信編輯：梁迎

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