外事兒：拜登要被“削兵權(quán)”？

作者 :外事兒 2021-06-23 19:35:47 審稿人 : admin 圍觀 : 次評論

　　一份幫助開啟伊拉克戰(zhàn)爭的法案或?qū)⒂瓉斫K結(jié)。

　　上周，美國眾議院表決通過了一項法案，該法案旨在廢除2002年通過的授權(quán)總統(tǒng)對伊拉克使用武力的法案（以下簡稱伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法），以限制美國總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。

　　眾議院此舉贏來不少媒體贊譽，稱這是“限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)的第一步”。

　　順利在眾議院通過，接下來該法案即將“闖關(guān)”參議院。

　　當(dāng)?shù)貢r間6月22日，參議院外交關(guān)系委員會主席表示，將于7月份舉行簡報會，討論有關(guān)限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力的法案。參議院民主黨領(lǐng)袖查克·舒默也支持廢除對伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，還表示將在今年內(nèi)把此事提交至參議院表決。屆時，預(yù)計這份法案需要60票才能通過。

　　目前參議院兩黨在此事上仍有不小分歧。不過，專家分析稱，就算廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，仍難對限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)影響，廢除該法案更多反映的是美國在全球安全戰(zhàn)略上的調(diào)整。

　　啟動伊拉克戰(zhàn)爭的“鑰匙”

　　2002年10月，美國參議院以77票贊成、23票反對的壓倒性多數(shù)票通過了一項法案，該法案授權(quán)時任美國總統(tǒng)小布什對伊拉克使用武力（The Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002），正是它幫助開啟了隨后的伊拉克戰(zhàn)爭。

　　根據(jù)美國憲法規(guī)定，擁有發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)的是國會，總統(tǒng)擁有指揮戰(zhàn)爭權(quán)。而這份法案擴大了美國總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力，其中寫道，“因受到伊拉克‘不斷威脅’，國會授權(quán)總統(tǒng)使用一切‘必要和合適’的軍事手段，保護美國國家安全。”

　　在當(dāng)時的社會政治背景下，這份法案為小布什發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭開了“綠燈”。中國社科院美國研究所研究員劉衛(wèi)東表示，這份法案“合法化”了美國政府對伊拉克發(fā)動戰(zhàn)爭的行為，為后續(xù)調(diào)動軍隊、支出撥款等行為掃清了障礙。

　　伊拉克戰(zhàn)爭開始于2003年，結(jié)束于2011年。然而，這份伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法并沒有隨著伊拉克戰(zhàn)爭的結(jié)束而走到盡頭，這份原本局限于對伊拉克使用武力的法案還成為了美國總統(tǒng)進行其他軍事行動的法律依據(jù)。

　　特朗普是如何決定殺害伊朗將領(lǐng)的。/《華盛頓郵報》報道截圖

　　2014年，美國前總統(tǒng)奧巴馬引用該法案打擊恐怖組織“伊斯蘭國”；2018年，美國前總統(tǒng)特朗普引用該法案授權(quán)空襲伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊下屬“圣城旅”指揮官卡西姆·蘇萊曼尼，致其死亡。

　　這份法案的意義外延似乎在擴大，美國國家立法之友委員會（FCNL）人權(quán)立法專家Heather Brandon-Smith認為，行政部門對2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法的寬泛解釋，忽視了國會的意圖，導(dǎo)致該法案被濫用。

　　《紐約時報》指出，在近20年內(nèi)，國會已經(jīng)通過授權(quán)法案將大部分發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力讓渡給了總統(tǒng)，這使部分兩黨議員非常不安。

　　《商業(yè)內(nèi)幕》雜志評價稱，這項法案就像是給總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的“空白支票”。因此，長期以來，一直有國會議員試圖廢除該法案，想要以此限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。

　　拜登支持廢除伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法

　　如今，近20年過去了，廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法的努力似乎就要成功。

　　當(dāng)?shù)貢r間6月17日，美國眾議院以268票贊成、161票反對表決通過了一項法案，該法案旨在廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法。

　　值得一提的是該法案的起草者、民主黨眾議員芭芭拉·李。她是在“9·11”事件后，唯一反對授權(quán)總統(tǒng)使用武力對“9·11”恐怖襲擊實施報復(fù)的國會議員。在過去20年間，她始終在為推動國會廢除相關(guān)法律而努力。

　　在眾議院通過這項法案后，芭芭拉·李在推特上寫道：“經(jīng)過了20年的奮斗，我們終于距離結(jié)束無休止的戰(zhàn)爭近了一步。”

　　美國眾議院投票同意廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法。/《商業(yè)內(nèi)幕》雜志報道截圖

　　這份旨在限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力的法案也得到了美國總統(tǒng)拜登的支持。白宮發(fā)布聲明稱，目前美國并沒有根據(jù)2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法而進行的軍事活動，廢除該法案對當(dāng)前軍事行動造成的影響微乎其微。

　　拜登的表態(tài)和他的“前任”特朗普，可謂是大相徑庭。

　　2020年眾議院就曾通過一項法案，該法案旨在限制總統(tǒng)采取軍事行動的權(quán)力。不過，該法案遭到特朗普反對，也在當(dāng)時由共和黨控制的參議院受挫，最終付之東流。

　　南京大學(xué)國際關(guān)系研究院院長朱鋒表示，拜登的表態(tài)意在傳遞三個信號。首先，拜登正急于走出阿富汗戰(zhàn)爭的泥潭，他也想借此告訴國內(nèi)民眾，當(dāng)前政府對于海外軍事活動的介入是非常慎重的；其次，美國國內(nèi)政治撕裂嚴重，民眾更關(guān)心種族平等以及經(jīng)濟復(fù)蘇等問題，拜登此舉意在展示他不會在海外窮兵黷武，而是專注國內(nèi)問題；最后，拜登也想表達對國會權(quán)力的尊重，與特朗普拉開距離。

　　拜登和特朗普表態(tài)不同的本質(zhì)區(qū)別，其實并不圍繞在總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力上，而是在安全戰(zhàn)略的調(diào)整上。劉衛(wèi)東指出，兩人的差異在于對伊拉克是否有必要駐扎美軍的認識。盡管在特朗普時期，伊拉克地區(qū)駐軍已經(jīng)收縮，但他仍希望保留駐軍以維持美國在中東地區(qū)的影響力。而拜登認為美國的國家安全不在于軍事安全，而在于經(jīng)濟安全，安全戰(zhàn)略重點已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。今年4月，美國已經(jīng)承諾將所余作戰(zhàn)部隊撤出伊拉克。

　　另外，在限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力上，拜登的表態(tài)也留有一定余地。拜登表示愿意與國會議員合作，推出新的戰(zhàn)爭授權(quán)法案，提供“更有限、更具體”的框架，以免

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受恐怖主義威脅。

　　順利在眾議院通過，接下來芭芭拉·李提出的這項法案就該遞交至參議院討論，屆時，預(yù)計該法案需要獲得60票才能成功“闖關(guān)”。

　　從以往經(jīng)驗來說，該法案通過的可能性不大。《紐約時報》指出，到目前為止，參議院一直拒絕提出廢除授權(quán)總統(tǒng)使用武力的立法。

　　針對該法案，現(xiàn)已有不少共和黨參議員表示反對。參議院共和黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾認為，“現(xiàn)實比該法案的支持者所理解的更為復(fù)雜、危險。”他補充道，在沒有進行廣泛辯論的情況下，就把2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法扔在一邊是不負責(zé)任的。

　　不過，近年來局勢的變化，提升了該法案通過的可能性。從眾議院投票結(jié)果來看，49名共和黨議員加入民主黨陣營投票贊成廢除。這意味著，兩黨議員均對總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力有所擔(dān)憂。《紐約時報》也指出，由于國會議員厭戰(zhàn)情緒上升，預(yù)計參議院中支持廢除該法案的人數(shù)將會增加。

　　“無休止的戰(zhàn)爭”即將結(jié)束？

　　想要廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法只是第一步，不少國會議員還想廢除2001年授權(quán)總統(tǒng)使用武力對“9·11”恐怖襲擊實施報復(fù)的法案（The 2001 Authorization for Use of Military Force）。

　　該法案是在“9·11”事件發(fā)生后不久通過的，它指出，為了防止今后美國遭到類似襲擊，總統(tǒng)經(jīng)授權(quán)可以使用“一切必要和合適的力量”，以打擊在“9·11”事件中“策劃、指使、實施和幫助恐怖襲擊的國家、組織和人員或這些組織和人員的包庇者”。

　　《華爾街日報》指出，從法律權(quán)限來看，2001年的這份法案授權(quán)范圍更廣，使用頻率更高。近20年以來，除了那些被認為與“9·11”恐怖襲擊有直接關(guān)聯(lián)的反恐行動外，政府所謂“反恐”行動范圍也在逐漸擴大。

　　根據(jù)《商業(yè)內(nèi)幕》雜志統(tǒng)計，美國至少有41次軍事行動（其中涉及19個國家）都是以2001年的法案作為法律依據(jù)。

　　在涉及美國海外軍事行動方面，該項法案被認為賦予了美國總統(tǒng)過多的權(quán)力。《紐約時報》指出，該項法案可以讓總統(tǒng)在沒有國會進一步批準的情況下，在中東及其他地區(qū)發(fā)動“無休止的戰(zhàn)爭”。

　　隨著戰(zhàn)爭即將結(jié)束，國會重新審視總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。/《紐約時報》報道截圖

　　主張廢除該法案的國會議員希望，通過廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，進而引發(fā)國會對2001年法案的討論，以增加自身的談判籌碼。

　　美國政治新聞網(wǎng)站Politico指出，國會議員預(yù)計，比起簡單廢除2002年的法案，廢除2001年的法案要更加棘手。

　　反對廢除的國會議員認為，想要廢除該法案需先決定替代方案，而目前有關(guān)代替2001年授權(quán)使用武力法案的談判還處于早期階段。

　　另有持反對意見的共和黨人以此為“要挾”，作為同意廢除2002年授權(quán)法案的條件。參議院軍事委員會主席、共和黨人吉姆·英霍夫接受《紐約時報》采訪時表示，如果能夠保留2001年的法案，那么可以接受廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法。

　　除兩黨對于授權(quán)總統(tǒng)對海外使用武力問題上的爭議外，目前的大環(huán)境也或?qū)е聫U除該法案的努力走不了太遠。

　　朱鋒指出，如今美國國會兩黨最大的黨派爭議主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟問題而展開，并且由于受到新冠疫情影響，美國對海外采取新的軍事行動的可能性不高，因此對海外軍事行動的限制很難成為兩黨聚焦的重點。

　　國會和總統(tǒng)之間博弈由來已久

　　多家美媒表示，廢除2002年伊

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拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法將是限制總統(tǒng)發(fā)動權(quán)的重要一步。不過，劉衛(wèi)東指出，就算該法案被廢除，也未必會對限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)影響。

　　首先應(yīng)注意，2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，屬于授權(quán)使用武力（AUMF）框架，

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與宣布參加二戰(zhàn)等宣布發(fā)動戰(zhàn)爭（declaration of war）有所不同，AUMF框架下的授權(quán)，通常是針對特定地區(qū)或任務(wù)，使用有限武力。

　　因此，劉衛(wèi)東認為如今廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，就事論事的意味更濃，明確針對伊拉克戰(zhàn)爭的有關(guān)授權(quán)，而非針對總統(tǒng)整體的發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)。

　　什么是2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法以及為什么國會應(yīng)廢除它。/推特截圖

　　另外，美國國會和總統(tǒng)之間就發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)的博弈由來已久。

　　盡管根據(jù)美國憲法，宣戰(zhàn)權(quán)在國會手中，但是美國戰(zhàn)爭歷史上，由國會宣戰(zhàn)的次數(shù)少之又少，其中絕大部分都是由總統(tǒng)宣布。

　　為了限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)，美國早在1973年就出臺了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》。其中明確要求，只有在國會宣戰(zhàn)后，或“法定授權(quán)”（statutory authorization），以及美國因受到嚴重攻擊威脅而處于“國家緊急狀態(tài)”的情況下，總統(tǒng)才能派遣武裝部隊到海外進行軍事活動。

　　《戰(zhàn)爭權(quán)力法》還要求美國總統(tǒng)必須在軍隊投入戰(zhàn)斗48小時以內(nèi)向國會報告。在沒有國會授權(quán)的情況下，該法案還禁止在國外駐扎軍隊超過60天以上，到期時需要在30天內(nèi)撤離。

　　劉衛(wèi)東指出，從1973年《戰(zhàn)爭權(quán)力法》來看，美國國會實際上給總統(tǒng)開了一些“后門”。由于國會在掌握一手信息和決策過程中存在不足，相較總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政部門而言，并不能立即對威脅做出反應(yīng)，因此總統(tǒng)在發(fā)動戰(zhàn)爭方面一直存在應(yīng)急處置權(quán)，有專屬總統(tǒng)的“灰色地帶”。

　　從長遠來看，朱鋒認為，這部分“灰色地帶”屬于程序問題，而非政策選擇問題，關(guān)于“灰色地帶”的爭議與當(dāng)時美國國內(nèi)政治態(tài)勢變化有關(guān)。

　　未來的改變可能主要在于對總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)進行更細化的規(guī)范。劉衛(wèi)東表示，當(dāng)發(fā)現(xiàn)總統(tǒng)利用法律漏洞，在并非必要情況下出兵時，國會或出臺新的立法措施來進一步細化、規(guī)范總統(tǒng)的行為，但這種限制不會“卡死”總統(tǒng)的手腳，仍會保留讓其“自由發(fā)揮”的空間。

　　朱鋒也認為，總體而言，廢除2002年伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法對限制總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭權(quán)力幾乎沒有影響，其意義更多反映的是美國在全球安全戰(zhàn)略上的調(diào)整。無論是從阿富汗撤軍，還是廢除此項法案，拜登政府的全球安全戰(zhàn)略重心正在逐步從中東和歐洲問題上轉(zhuǎn)移至西太平洋地區(qū)。另外，美國也是借此向伊朗傳遞一個信號，即在今后的美伊沖突間，美國不會急于對伊朗動武。

　　文/若曦

標簽法案總統(tǒng) 美國外事兒

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