放眼世界，多數國家在現代化進程中，均存在城鄉、農村內部不同群體和不同地區農村之間的差距。

我國城鄉居民收入倍差從2008年起連續13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來看仍然屬于較高水平。對36個國家城鄉居民收入倍差的研究顯示，無論是發達國家、發展中國家，還是原計劃經濟國家，大都低于1.5。歐盟、日本和韓國等一些發達國家和地區，城鄉居民收入總體均衡，甚至在一些時期農村居民收入超過城市居民。

此外，我國城鄉收入差距占全國收入差距的比重達到27%左右，一些發達國家如瑞士、芬蘭、加拿大等不到10%，發展中國家如菲律賓和印度還不超過20%。

可見，實現共同富裕的新征程中，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。如何更有效地縮小城鄉之間的差距？如何建立好農村低收入群體的幫扶保障機制？各國又是怎么做的？

文 | 葉興慶 程郁 趙俊超 殷浩棟 張翊國務院發展研究中心

編輯 | 李亞飛 瞭望智庫

本文為瞭望智庫書摘，摘編自國務院發展研究中心作品《奮力邁上共同富裕之路》（國務院發展研究中心黨組書記馬建堂主編）2022年1月版，原文有刪減。

實現共同富裕的新征程中，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。

2021年12月28日，安徽省全椒縣十字鎮汊河村，藕農在搬運剛剛采收的蓮藕。圖｜新華社

城鄉差距明顯

從人均可支配收入看，農村居民大幅低于城鎮居民的局面仍然顯著存在。

一是城鄉居民收入相對差距仍處高位區間。我國城鄉居民收入倍差從2008年起連續13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來看仍然屬于較高水平。對36個國家城鄉居民收入倍差的研究顯示，無論是發達國家、發展中國家，還是原計劃經濟國家，大都低于1.5。歐盟、日本和韓國等一些發達國家和地區，城鄉居民收入總體均衡，甚至在一些時期農村居民收入超過城市居民。

我國城鄉收入差距仍然顯著偏高，占全國收入差距的比重達到27%左右，而一些發達國家如瑞士、芬蘭、加拿大等還不到10%，發展中國家如菲律賓和印度均不超過20%。

二是城鄉居民收入絕對差距仍在持續擴大。盡管農村居民人均可支配收入增長速度連續超過城鎮居民，但由于城鎮居民收入基數大，年增加額仍大于農村居民。2000~2020年，城鄉居民收入的絕對差距從約0.4萬元擴大到約2.7萬元，擴大了近6倍。

三是農村居民收入增長追趕城鎮居民的后勁不足。2015年后，中國農村居民收入增長速度超過城鎮居民的幅度減小到1個百分點以內且不斷收窄，2018年以后在國家加大脫貧攻堅力度、對農業農村大幅度增加投入的情況下，農村居民收入增長速度超過城鎮居民的幅度才再次擴大。隨著部分相關政策的逐步退出，農村居民收入增長速度繼續領先城鎮居民將面臨較大壓力。

除居民可支配收入外，我國城鄉之間在經濟社會生活的多個方面存在明顯差距。

一是農村居民消費水平顯著低于城鎮居民。

2020年農村居民人均消費支出只有城鎮居民的一半，農村居民恩格爾系數比城鎮居民高3.5個百分點，農村居民平均每百戶擁有的家用汽車、空調和計算機數分別只有城鎮居民的58.8%、49.3%和38.8%。

二是農村公共服務水平顯著低于城鎮。教育質量呈現出明顯的城市好于縣城、縣城好于鄉鎮、鄉鎮好于村莊的分布趨勢。2019年，每萬人口擁有的衛生技術人員數、執業（助理）醫師數和注冊護士數，農村均不及城市的一半；嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率城鄉比值分別高達1∶1.94 和1∶2.29。

三是農村基礎設施建設水平顯著低于城鎮。國務院發展研究中心中國民生調查課題組的調查表明，農村受訪居民中19.4%沒有自來水，較城鎮高15.3個百分點；45.2%沒有下水道，較城鎮高36.6個百分點；33.7%沒有燃氣，較城鎮高22.3個百分點；27.7%沒有寬帶網絡，較城鎮高17.2個百分點；27.3%沒有路燈，較城鎮高20.4個百分點。

四是農村居民社會保障水平顯著低于城鎮。農村戶籍人口以參加城鄉居民基本醫療保險和城鄉居民基本養老保險為主，保障水平偏低。以2019年為例，全國城鄉居民醫保住院費用實際報銷比例為59.7%，比城鎮職工醫保低15.9個百分點；城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準多數省份只有100~200元/月，如江蘇為173元/月，更是遠低于城鎮職工養老保險金領取水平。部分進城農民工參加了城鎮職工保險，但參保率仍然不高，如近年來農民工養老保險參保率一直徘徊在21%左右，低于城鎮職工整體參保率約50個百分點。

城鄉差距大是我國經濟社會發展中長期存在的突出問題。這一問題的主要成因，是我國進入工業化初期即已存在的城鄉二元結構疊加計劃經濟時期形成的城鄉二元體制，限制了工農和城鄉之間的產品等價交換、要素自由流動，公共資源的分配向城鎮傾斜。

農村內部不同群體差距明顯

從農村居民內部來看，不同群體之間的收入差距問題更為突出。

一是農村內部不同群體的收入差距超過城鎮居民。按人均可支配收入五等份分組，2020年高收入組和低收入組的倍差，農村居民高達8.23，顯著高于城鎮居民的6.16，這表明農村居民的收入差距問題比城鎮居民更為突出。

二是農村內部收入差距擴大的趨勢仍未得到遏制。農村居民高收入組與低收入組的絕對差距，2013年為18446元，2020年擴大到33839元。從相對差距來看，農村居民高收入組和低收入組的倍差在2013年為7.41，此后一直呈上升趨勢，至2017年達到歷史峰值9.48。

2018年后在脫貧攻堅沖刺階段系列政策的強力支撐下，農村居民高收入組和低收入組的倍差才呈現下降趨勢。

需要清醒地看到，農村低收入人群的收入基礎尚不穩固，如果未來對農村低收入人群的幫扶力度減弱或者防止返貧的機制不能充分發揮作用，其穩收增收將受到威脅，農村內部不同群體間的收入差距存在再次拉大的風險。

三是農村低收入人群的絕對收入水平仍然不高。2020年農村居民低收入組的人均可支配收入只有4681.5元，僅相當于當年全國農村居民平均收入水平的27.3%，也僅相當于21世紀初期的全國農村居民平均收入水平。

農村內部不同群體間收入差距的擴大對農村生活各方面均產生重要影響，尤其是農村低收入人群出現生活相對困窘和未來發展能力受限的狀況。

一是消費水平顯著偏低。盡管農村低收入人群具有較高的平均消費傾向，但由于其收入水平和其他群體差距過于懸殊，消費支出仍然相當低，不及農村居民平均水平的七成。

從消費結構看，農村低收入人群仍以飲食、衣著、水電費、住房、醫療、贍養等生存性消費為主。

二是幸福感獲得感不足。由于農村熟人社會的特性，農村內部不同群體間的收入差距以及相伴生的生活質量和財產的差異，對低收入人群的生活滿意度影響更加直接，顯著降低了他們的幸福感獲得感。

三是人力資本發展水平不足。越來越多收入較高的農村家庭將子女送至條件更好的縣城和大中城市接受教育，而農村低收入人群只能選擇國家提供的基本教育服務，甚至一些環節存在缺失，如2020年全國未能入園接受學前教育的3~5歲幼兒總計約有837萬人，這些幼兒以農村低收入家庭為主。

農村內部不同群體間差距擴大的主要原因是農民收入來源結構的變化。改革開放初期，農民收入的70%來自家庭經營，由于我國以土地為主的農業生產資料以平均分配為基本特征，農村內部收入差距較小。此后隨著工業化城鎮化不斷發展，農民逐步轉向非農產業就業，農民收入中工資性收入比重不斷提高。

2015年起工資性收入超過經營凈收入，成為農民最重要的收入來源。不同農村家庭在非農產業就業的勞動力數量和質量存在差異，因此造成農村內部不同群體間的收入差距逐步擴大。

不同地區農村差距明顯

我國不同地區農村之間收入差距顯著，而且地區間農村居民收入差距程度超過了區域發展的整體差距程度。將農村居民人均可支配收入最靠前的5個省份和最靠后的5個省份進行比較，可以發現2020年兩者城鎮居民人均可支配收入倍差為1.75，而農村居民人均可支配收入倍差達到2.43。

顯然，不同地區農村之間的收入差距超過了地區間的整體差距和城鎮差距，欠發達地區農村居民收入成為洼地中的洼地。具體來看，我國農村居民人均可支配收入排名后5位的省份為甘肅、貴州、青海、云南和陜西，全部位于西部地區。

2020年這5個省份農村居民人均可支配收入算術平均值只有12098元，僅相當于全國平均水平的70.6%，相當于排名前5位省份算術平均值的41.2%；其中最低的甘肅只有10344元，是全國省份中最后一個邁入1萬元門檻的，僅相當于全國平均水平的60.4%，相當于排名最靠前的上海的29.6%。

在不同地區農村居民收入水平存在顯著差距的同時，其收入結構的差距也十分明顯。以2019 年農村居民人均可支配收入最高的浙江和最低的甘肅相比，工資性收入和財產凈收入的差距明顯超過轉移凈收入和經營凈收入的差距。

這表明工業化城鎮化程度高的地區，農村居民非農就業的機會更多，財富積累、土地流轉、農房出租等產生的收入較多。受國家社會保障和農業補貼政策影響較大的轉移凈收入，地區間的差距相對較小。主要由農業資源稟賦決定的經營凈收入的地區間差距，也小于地區間收入整體差距。

不同地區農村在其他領域的差距甚至更為明顯，欠發達地區農村呈現出全方位落后的局面。從消費看，受收入所限，欠發達地區農村居民消費水平不高，農村居民人均可支配收入排名后5位省份人均消費支出只有排名前5位省份的56.2%，消費結構中發展性和享受性消費比重也相對較低。

從基礎設施看，欠發達地區農村在道路、供水、通電、寬帶等方面均落后于發達地區。以燃氣普及率為例，2019年農村居民人均可支配收入排名前5位省份平均達到61.0%，而后5位省份平均只有5.2%。

從人居環境看，在村容村貌、生活垃圾處理、無害化衛生廁所普及、生活污水處理等方面，欠發達地區農村均落后于發達地區農村。以農村無害化衛生廁所普及率為例，截至2020年底，浙江已達到99%，而甘肅只有33.2%。

從公共服務看，欠發達地區農村在教育、醫療、社會保障等方面均落后于發達地區農村。

以最低生活保障為例，廣西農村居民平均450元/月左右，而北京為1245元/月。不同地區農村收入及其他方面存在明顯差距的背后，是我國不同地區農村在稟賦條件上的巨大差距。

一是地理位置。東部發達地區是市場和就業的主要所在地，西部地區農村勞動力到東部地區務工，無論是在交通等成本上還是在信息獲取的及時準確性方面均處于不利境地。

二是氣候條件。欠發達的中西部和東北地區的農村往往干旱缺水或冬季嚴寒，缺乏生活改善的基礎條件，如在現有技術水平下，在這些地區開展無害化衛生廁所改造、農村生活污水處理、燃氣管道等建設存在較多困難。

三是建設成本。以高速公路、高鐵等建設為例，東部發達地區由于人口稠密、地勢平坦，建設成本較低且易于收回投資；而欠發達的西部地區不僅地廣人稀，而且以山地丘陵為主，需要大量建橋梁、挖隧道，建設成本高且經濟回報低。

四是人口流動。欠發達地區人口外流趨勢明顯。例如，第七次全國人口普查數據顯示，貴州、安徽、江西等省份凈流出人口均已超過戶籍人口的10%，其農村人口減少的趨勢更為顯著。這種局面造成欠發達地區農村公共服務布局困難且質量難以提升。

各國發展階段不同，城鄉、農村內部不同群體、不同地區農村之間存在差距的原因有別，但大都在抑制和收縮這些差距上采取了一些干預措施，很見成效。

國外促進城鄉協調發展的典型做法：

德國“城鄉等值化”

第二次世界大戰后，德國農業農村問題突出，農村公共基礎設施嚴重匱乏，大量農村人口涌入城市，城鄉差距不斷擴大。為緩解這一矛盾，德國開始推行城鄉等值化，即遵循農村與城市生活雖不同類但是等值的理念，通過促進社會公平、發展城鄉經濟、保護自然資源等實現農村與城市的平衡發展。

2020年10月2日，德國牧民在巴伐利亞州舍瑙附近將牛只拉上船，準備運往山谷的牧場過冬。

以巴伐利亞州為例，追求城鄉等值非同質。1965年，巴伐利亞州在《聯邦德國空間規劃》的基礎上，制定了《城鄉空間發展規劃》。其目標是城鄉居民具有相同的生活、就業、交通條件，保持和建立同等的公共服務，保護自然資源，落實城鄉平衡發展理念。

巴伐利亞州城鄉等值化發展的本質在于，逐漸縮小城鄉社會經濟發展程度及生態、基礎設施享用水平差距，從而加強城鄉相互依存的關系，促進城鄉發展更趨協調。這既不意味著產業結構、生產方式等城鄉差別的消失，也不是城鄉社區演變為絕對的均質。

巴伐利亞州的城鄉等值化發展以土地利用為核心，以農村土地綜合整治為基礎，多措并舉。著力提升農村地區公共服務和基礎設施水平，同時引入景觀規劃，既促進提高農產品單位面積產量和農業生產力，也強調土地整治對生態和景觀環境的改善。提供財政支持，聯邦和州財政承擔土地綜合整治費用的50%左右，鄉鎮財政承擔30%左右，剩下的由個人承擔。引入自下而上的公眾參與機制，培養鄉村人才，通過組建農村發展培訓學校對鄉鎮領導和村民代表進行培訓，充分調動公眾認同感和參與感，激發內生動力，減少政府決策失誤。

在城鄉等值化發展模式的推動下，2010年起，巴伐利亞州的城鄉地區生產總值已基本持平。

韓國“新村運動”

1962年開始，韓國以城市為中心推行工業化，經濟發展進入騰飛期，但也進一步加大了城鄉差距。1970年，韓國城鄉居民收入倍差達到1.64的最高點。

此后，韓國開始實施促進新農村建設的“新村運動”，將農村納入現代經濟發展過程，成功縮小了城鄉差距。2004年以后，韓國城鄉居民收入倍差保持在1左右，基本實現了城鄉均衡發展。

“新村運動”強調以農村基礎設施建設為基礎，其最顯著的特點是，財政支付直接“落地”到戶。主要做法是，采用政府主導和村民自主相結合的方式幫助農民建房、改建廁所，提高基礎設施水平。

政府主導主要包括物資、資金兩方面的支持，政府免費向各村提供一定數量的水泥和鋼筋，同時采取“政府出大頭、地方出中頭、農民出小頭”的建房政策，即以中央政府補貼建房資金的55%、地方政府補貼30%、每家農戶出15% 的方式幫助農民建房。

在提高基礎設施水平的基礎上，韓國政府還進一步發展新村教育，扶持非政府組織，幫助農民增收。新村教育主要有兩方面特征。一是不僅是推廣農業技術，還培養農民的生活倫理，激發農民“勤勉、自助、合作”的精神。二是參與主體范圍極廣，培訓對象涵蓋了村民、市民、婦女、公職人員、青少年、外國人等群體，政府還要求公務員和大學教授包村包戶，企業和科研機構也參與其中。

國外促進農村低收入人群發展的典型做法：

墨西哥從“機會計劃”到“繁榮計劃”

20世紀90年代中期，墨西哥政府開始實施“機會計劃”，將傳統的救助式幫扶轉變為推動低收入人群的人力資本發展，幫助低收入人群通過自助和自救致富。

到2010年，“機會計劃”的覆蓋人群中，99%為農村地區或城鄉交界處，86%為小村莊，這極大地提高了農村低收入人群的受教育水平和健康水平。

“機會計劃”從教育、衛生健康和食物保障三個方面入手，強調“以金錢換行動”，通過有條件的現金補貼提升低收入人群的人力資本水平。

教育方面，貧困學生能夠獲得的補貼金額和學生的年級、規定學業年限完成情況、在校出勤率、學習成績等條件掛鉤。這不僅有針對性地設置獲取補貼所需履行的條件，還優化了助學金發放形式。例如，為貧困生設立個人銀行賬戶，政府定期將助學金存入賬戶，但是學生只有在高中畢業之后才能支取。

衛生健康方面，墨西哥政府為貧困家庭免費提供醫療服務，包括藥品和特定人群的定期上門檢查等，但條件是必須定期參加相關的營養健康和衛生保健方面的講座和座談活動。

食物保障方面，除了為特殊人群（嬰幼兒、孕期哺乳期婦女等）提供必要的營養元素外，還向每戶家庭發放食物補貼，金額會根據食物價格變動每半年進行一次調整，并且補貼只能用于購買食品和營養元素。

2015年，墨西哥政府開始優化“機會計劃”，推出“繁榮計劃”，繼續強化貧困人群的“造血”意識。主要手段包括擴大計劃的覆蓋范圍、增加計劃的救助項目、加強政府部門間的協作、建立統一的對象認定體系、實行分層救助等。

墨西哥政府的這一計劃被證實在提高貧困人口人力資本方面卓有成效，被印度尼西亞、摩洛哥、巴基斯坦、菲律賓、南非等眾多發展中國家引入試點。

巴西“發展極”基礎上的反貧困戰略

巴西農村低收入人群的困境主要在于，土地占有嚴重不平等使大量無地農民“被城市化”。這種單向流動超過了城市的承載力，造成部分無地農民成為城市失業的貧困群體。

20世紀60年代，巴西政府根據“發展極-增長點”理論，開始實施發展極戰略，在全國貧困地區建立多個規模不等的發展極，其中包括興建首都巴西利亞和在東北部亞馬孫地區設立多個自由貿易區。亞馬孫河流域地域廣闊、資源豐富，但缺少經濟增長動力，一直是巴西貧困人口眾多的地區。

1967年以來，巴西政府從亞馬孫地區的瑪瑙斯開始，相繼建立了17個規模不等的發展極，實行進出口自由貿易政策，并給予優惠稅收政策，吸引了眾多國內外企業投資建廠，為當地低收入人群創造了大量就業機會，初步形成了帶動整個區域經濟開發的“發展極”網絡，并取得明顯成效。

發展極戰略為巴西創造了大量的就業機會，尤其帶動了農村剩余勞動力的轉移，為農村低收入人群提供了發展機遇，貧困人口比例顯著下降。但20世紀80年代后期，由于巴西政府在發展極戰略中推行之前“積累優先”的收入分配政策，導致巴西的經濟增長出現了明顯的“向上滴漏”現象，社會財富的增長逐漸集聚到少數富人身上，貧富差距開始拉大，發展極戰略顯現出局限性。

為減小貧富差距，巴西政府決定在發展極戰略的基礎上推行反貧困戰略，通過直接對低收入人群進行救助、提供培訓以及就業幫助等措施，幫助低收入人群恢復就業，以期建立較為系統的反貧困政策體系。

救助方面以“零饑餓”計劃最具代表性。除了向貧困家庭發放基本食品外，還鼓勵發展家庭農業，為貧困地區創造就業機會，幫助其融入社會發展。注重對農村貧困家庭的資金和技術扶助，幫助他們發展農業生產和改善生活。為貧困人口集聚的地區提供必要的公共服務設施，修建電力、排水設施和學校等。注重基本生產技能培訓，巴西政府計劃對18~65歲的人實施生產技能培訓。

國外促進欠發達地區鄉村發展的典型做法：

日本“造村運動”

第二次世界大戰后，日本為恢復和發展經濟，推行城市化戰略，逐步形成東京、大阪、神戶等大都市圈。與此同時，農村青壯年人口普遍大量外流，出現農村人口過疏現象。

2019年5月16日，日本靜岡縣農民在采收茶葉。

為振興逐漸衰敗的農村，20世紀70年代末開始，日本開展以產業振興為核心的“造村運動”。其主要做法既很好地彌補了日本欠發達地區農村的不足，又發揮出了地方優勢，對其欠發達地區的農村發展起到了積極的推動作用。

“造村運動”對欠發達地區農村的促進作用主要體現在三個方面。

一是向農村地區，特別是欠發達地區農村引入第二三產業，推動產業融合，增加農民收入。欠發達地區農村相較于發達地區農村，其第二三產業較為落后。“造村運動”鼓勵和引導工業部門向欠發達地區農村轉移，例如在北海道、東北等欠發達地區進行大規模的產業基礎設施建設，依靠“產業化推動模式”轉移農村剩余勞動力、創造就業帶動當地的鄉村發展；積極推動當地農業和第二三產業融合，重點抓住生產和加工兩大重要環節發展農特產品和畜牧養殖，幫助農民提高農產品的附加值，實現從初級產品到半加工品的利潤增收。

二是注重對欠發達地區農民的職業教育。日本的農業教育通過講座、練習、實踐以及生活訓練等方式，著重提高農民的管理、耕作、社會交往和人力資源管理能力。在欠發達地區大批農村青壯年勞動力轉移至城市、婦女和老人成為農業主要勞動力的情況下，日本的農業教育使老年和婦女勞動力對農業新技術的采用和現代農業新模式的應用具備了較強的適應能力。

三是成立農民協會，日本農協是世界范圍內公認的最為成功的農業合作組織之一，在農產品的生產和流通、農民養老、金融服務等領域幾乎“無所不包”。

農協雖然是日本農村普遍存在的組織形式，但在欠發達地區農村效果更為明顯，很好地解決了農產品流通、農業產業升級等問題，提高了農民的生活質量。

在“造村運動”實施的過程中，日本政府又提出“一村一品”的發展理念，目的是一個地區根據自身的條件和優勢，挖掘或者創造一種或幾種有特色的、在一定的銷售半徑內名列前茅的拳頭產品。這一舉措對于日本欠發達地區農村，特別是山區農村的經濟發展來說很有成效。

意大利“農旅融合”

意大利的農業和經濟中心自古羅馬時期就主要分布在北部的渡河平原，南部廣大的山區丘陵地區相對落后。意大利作為世界最早提出休閑農業的國家，發展農業旅游是其發展山區丘陵等欠發達地區農村最具代表性的做法。

據統計，意大利超八成的旅游農莊坐落在山地和丘陵地區。意大利山區休閑農業的發展經驗，對我國欠發達的山區農村有很強的借鑒意義，其“農旅融合”模式主要有三方面特征。

第一，民間重視對傳統文化的保護和傳承，賦予了“農旅融合”文化價值。例如，意大利的鄉村旅社都有自己的家徽，記載著家族的特色與傳承。意大利的大部分奶酪制品依然依靠手工制作，農民自愿放棄機械，愿意為了追求自己產品的一點點改進而付出更多體力。

第二，政府注重經營種類多樣化的引導。意大利將農業旅游與休閑娛樂、養生度假、農業技術、農副產品、農耕活動等融合在一起，衍生出了許多不同的發展路徑，突破了山區農業的局限性，擴大了山區農業生產范圍，發揮出了農業產業價值的乘數效應。例如“領養一只羊”的活動，游客到農村從事奶山羊飼養活動，通過游客消費拉動當地農村經濟，既緩解了勞動力不足的問題，又宣傳了當地文化。

第三，執行嚴格的管理制度。意大利作為首個將農業旅游納入法律的歐盟國家，政府規定對從事農業旅游服務的農莊執行嚴格的分級制度，并對農場主進行相關的資質認證。

例如，從農莊和風景之間的聯系、接待和管理、住宿服務、鄉間露營服務、餐飲服務、休閑活動、農事活動和土特產8個方面進行綜合打分，獲得類似于星級酒店的相關評級。農場主需要具備兩年經營農場的經驗，并參加由地方當局組織的100個小時培訓，才能獲得相關資格認證等。

此外，意大利還有超過1萬家從事鄉村“農旅融合”項目開發的公司，對本國的農業資源進行深度開發。

分析這些國家的做法，可為我國在新發展階段更有效地縮小這些差距提供借鑒，提供啟示。

2021年7月24日，貴州省黔西市新仁苗族鄉化屋村麻窩寨易地扶貧搬遷集中安置點。圖｜新華社

一是加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件。加強農業基礎設施建設是各國都非常重視的一點。日本“造村運動”、韓國“新村運動”等都是首先在農村搞基礎設施建設。近些年來，我國農村基礎設施明顯改善，但與城市建設水平和農民的需求相比仍存在不小的差距。

二是鼓勵并支持社會化服務組織參與農業農村現代化進程，為農民提高收入提供全面保障。以合作社和社會化服務企業為骨干，幫助農民提高生產效率、擴大銷售面、增強議價權，并逐步將服務范圍從農產品生產和流通領域向農民生活領域拓展，為農民增收提供強大的組織保障。

三是增加農村地區教育投入，普及義務教育和職業教育，把農村人力資源轉化為人力資本。進一步提高農村義務教育質量，有條件的地區逐步普及高中教育。加強職業培訓，除對非農就業的農民工進行技術培訓，幫助其更好地在非農領域就業之外，還要對農業勞動力進行農業生產方面的技術培訓，以人力資本投資促進農業現代化。

四是促進農業農村多元化發展，推動農村三產融合。目前，中國以工業化帶動城鎮化還有較大空間，可以通過對農村的工業發展給予政策上的優惠，吸引城市工業企業入駐農村，發展小城鎮，為農村人口創造就地就近就業機會，以此帶動農民非農就業和增收。

尤為關鍵的是，農村低收入群體將長期存在，推動共同富裕需要建立農村低收入群體的幫扶保障機制。

一是提高鄉村產業發展的包容性。

在鄉村產業振興框架下構建惠及低收入人群的產業、資產和利益關聯機制。處理好扶持發展新型經營主體與扶持發展小農戶的關系，防范公共資源分配中的“精英俘獲”。鼓勵發展聯農帶農益農性強的農村集體經濟組織、農民合作社和龍頭企業，推進資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變改革”，讓缺乏經營能力的低收入農戶能夠參與發展特色優勢產業。

二是多渠道促進農民增收。

在增加經營凈收入方面，圍繞城鄉居民對高品質農產品的新需求，促進農業品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，提升農業價值創造和市場競爭能力。鼓勵農村新產業新業態新商業模式發展，促進農村三產深度融合，延長農產品產業鏈，將產業鏈增值收益更多地留給小農戶。

在增加財產凈收入方面，順應農民轉移就業趨勢，完善農村土地所有權、承包權、經營權三權分置改革，促進土地經營權以出租、入股或其他方式流轉，增加承包戶土地租金和分紅收益。順應鄉村旅游、康養體驗等產業發展趨勢，探索農村宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革，在落實集體所有權、保障成員使用權的基礎上著力放活宅基地的流轉使用權，提高存量農房和宅基地的利用率。

拓展農村集體經營性建設用地來源和使用途徑，村莊廢棄土地、閑置學校等公益性建設用地調整為經營性建設用地后允許其入市，并通過入股、聯營、出租、出讓等方式進行使用，提高回報率。在增加轉移凈收入方面，調整、完善各類農業補貼，逐步提高居民基本養老保險和基本醫療保險待遇，盡快縮小城鄉最低生活保障標準差距，最終實現城鄉標準統一，降低農民工參加城鎮職工養老保險等社會保險的個人繳費率，持續提高參保異地轉移接續便利程度，不斷強化農民未來收入保障力度。

三是把農業農村優先發展的政策導向機制化具體化。

建立財政支出優先保障農業農村項目的激勵約束機制。嚴格要求各地落實《中華人民共和國農業法》對農業投入的要求，將中央和縣級以上地方財政對農業投入增長幅度應當高于財政經常性收入的增長幅度作為約束性指標納入政府績效考核，特別是要保障中央財政對“三農”投入力度逐步提高，強化中央財政對欠發達地區“三農”投入的責任。

四是建立金融支持農業農村發展的激勵約束機制。

落實涉農貸款業務差異化監管制度，強化對縣域金融機構涉農貸款比例和當地貸款用于當地存款的考核要求，完善與城鎮資產同等化的農村資產價值評估機制，支持農村金融機構向“農姓農有”轉變，逐步提高農村金融機構中涉農資本的股份比例。

五是建立對農業農村生態功能的補償機制。

加大財政對農業和農村生態功能區的支持，各級政府分配財政資金時強化對農業主產區、生態功能區的傾斜支持，增加生態保護成效和農業產出貢獻在資金分配方案中的權重。以資源的輸出量為依據建立發達地區對欠發達地區的生態補償機制。加大對農業和生態功能區生態產品生產與營銷的支持，提升生態產品銷售溢價。