隨著現代社會的不斷發展和我國卷入現代化產業分工的日益深入，治理現代化作為一個新的重要概念為我們所熟知。而伴隨著美國和歐洲在自由主義入腦入心之下，后現代觀念的蓬勃發展，其社會治理的崩壞與無力也廣為輿論所知，相對比下中國治理體系的優勢開始為研究者廣泛探討。

當然，即便不考慮這么遙遠的概念，中國的社會治理作為中國經濟體的優勢稟賦，在新冠疫情肆虐以來也表現的相當明顯。然而，相對的好并不等于絕對的優，從價值判斷的角度出發，我國的社會治理，既有大一統體制的優點，也同樣背負著大一統體制的弊端。這其中，基層治理短板是最為突出的領域，甚至從邏輯上來說是大一統體制所必然的、幾乎難以規避的缺陷。

隨著國內統一市場建設的需要，轉向內循環的我們，對各個地方間的制度文化要求在走向趨同，那么理順央地關系、順暢政策傳導的邏輯鏈條，是讓我國“看得見的手”發揮的更好的必然要求。順著基層治理，筆者探討一二。

這些年，舉凡說到各種社會亂象，談及政府方面的角色，就離不開“基層治理”。實際上，由于治理義務和負擔的無限性、行政和治理資源的有限性，選擇性行政和治理是一種必然現象。對治理對象的取舍和選擇，是各級政府都在做的事情，因為本身人民的生活是多元化的，自然各級政府的治理對象都是一個“多目標體系”（multi-tasks）的控制過程，而各個目標的權重又隨著時間發生動態的變化，再關聯到我國的獨特的大一統單一制國家，因此越到基層、執行出現動態演化的各種結果就非常正常，而這其中一刀切現象是最廣為人詬病的，特別是近年來疊加了大環境的影響，一刀切在社會輿論上可以說是“人神共憤”。

我們說，官僚主義、層層空轉、形式主義和文山會海是過去到現在許多年一直在批判的，其核心是規避風險。有多種表現形式,比如，每個流程和每個崗位的事務都按照上級要求走好程序、做了留痕，倒查問題時可細分責任，但并不一定把事情做好了；在做事之前與上級就屬事責任與屬地責任進行清晰劃分，最到位的是列好權力、責任清單；秉持多做多錯、少做少錯、不做不錯的態度，盡量不主動謀事、做事，遇事就躲，明哲保身等等。甚至極端一點，搞出“不便民窗口”、掐斷電話線等拒絕“攬事”的態度。

而其反面，就是一刀切了。為了整治形式主義，各級下了大力氣，但產生一刀切卻也又是一種再正常不過的結果。它是共謀、串聯和卸責無效化的必然情形。共謀現象指的是，當某級政府下來檢查工作時，其下幾級會合謀應對檢查；而當下一級政府下來檢查時，再往下會合起來應對該級政府。即省市縣鄉村合伙糊弄中央，市縣鄉村合伙糊弄省，以此類推。

卸責是指上級政府將責任推卸給下級政府，下級政府通過形式主義來撇清責任。一級政府卸責有以下三種情況：其一是，在治理過程中，通過逐級受領責任，在劃分責任過程中，上級把事情、責任劃給了下級，而權力、行政資源不劃下去，造成下級的“事責權利”不匹配。在許多執法事項上，具體的行政層級沒有法定職權，但卻要按照屬地管理原則，承擔出了問題的法定責任。譬如說，街道部門，缺乏具體的執法權力，但經常被“落實屬地責任不力”追責問責。而通過劃分責任（實際上是下劃），上級部門則從主責任部門變成監管部門，改為承擔領導責任，主要責任由屬地（一般是鄉鎮街道或區縣）承擔。

另一種常見的情況，則是上級部門將部門業務轉化為黨委的工作，泛政治化，部門從執行者變成監督者，以兩辦為落實機關、督查部門甚至紀檢機關為執行抓手，譬如常見的“XX市推進XXXX工作領導小組”等等。一旦部門業務轉化為一級黨委的工作，落實者就變成了下級政府，而非是下級政府部門，部門則代表上級黨委進行監督、檢查、考核，激勵也由部門的弱激勵變成黨委政府的強激勵，原本的下級政府和其部門對上級部門業務負責變成了對上級黨委負責。

（說明一下，一級政府和一級政府的部門其權威性是不同的。譬如，市民政局原本承擔優撫責任，隨著優撫責任的主體由民政局變成市委市政府，優撫工作相關的發文就具有了更高的權威性。而這種權威性，實際上是政治化屬性產生的，即優撫工作在民政局為主體時，沒做好是業務工作不力、能力問題，但轉化為黨委政府中心工作時，出現問題是政治問題、態度問題。）

而直接導致一刀切大行其道的，則是這種情況。一旦被更上一級查出問題，輿論曝光，外部監督等情況發生，上級會從快從重處分其下級。譬如說在國務院大督查、省級暗訪中，鄉鎮街道被通報，縣級黨委不再與其共謀并護犢，而是直接采取從嚴從重從快的方式過度問責鄉鎮以撇清關系、卸責。

之所以各級政府、各個部門、乃至上下級部門之間會相互卸責，特別是基層為規避風險而采取一刀切方式，和現在的政府間關系的制度變遷是分不開的：

一是上下級政府監督方與執行方對立。隨著近年督查手段使用加劇，各級政府都有意無意淡化自己政策的執行者角色，增強其推動者、督查者的角色，特別是縣級，原本作為獨立的國土空間單元的縣級單位，逐漸與上級部門的利益越來越一致，而與鄉村、街道社區街區的利益對立性加劇。產生這些情況的背景因素有干部交流力度加大、考核和督查工作增強等多方因素。

當縣級從執行者角度轉向從政策制定者角度思考問題，心態上更親近上級，關系上更傾向上級，縣鄉共謀的基礎削弱，這就導致了縣級這個原本是基層緩沖的空間減少，更容易發生的是縣級向鄉鎮街道卸責，而卸責又會導致基層的鄉鎮街道猛受損失和承擔風險，基層在實際工作中不得不轉向一刀切以規避風險。畢竟，因執行政策太激進被批評，和執行不力捅出大簍子比，大部分人都知道怎么選。

其次，是監督問責體系的空前強大。過去綜合檢查考核的權力在兩辦和組織部，它們代表黨委政府對基層完成中心工作和重點工作的情況進行考核。

在過去，一級政府的工作可分成中心工作、重點工作和其他工作。中心工作是年度考核的重點，重點工作有專項考核，而在行政資源有限的情況下，其他工作不可避免就變成了中心工作和重點工作的“緩沖空間”。過去的這些考核雖然是政治考核，但主要是針對業務工作和促進業務工作，考核結果可作為政治獎勵參考。一般只有檢查中出了紀律、法律、態度問題，紀委才會介入。

然而，隨著各個業務職能部門都把自己的業務工作塞進黨委政府的中心工作的清單中去，同時基層監督考核體系的建立健全，對于各項中心、重點工作，紀監委、巡察組、督查辦、督導組等都會給予過程介入，業務問題容易上綱上線為政治問題，使基層落實工作要承受問責壓力。

而其中還有一個關鍵點，則導致基層的工作人員紛紛變成“干工作不留名”的人，就是行政責任的主體從單位變成個人。過去檢查考核，結果一般針對單位整體，而不直接針對個人，除非是針對領導的班子考核。監督問責體系建立健全的一個重要表現是，所有承擔工作的個人因崗位不同、問題性質不同而要承擔責任，問責對象主要是個人。單位主要領導承擔主體責任，一崗雙責，只要某項重點工作、中心工作出了問題或單位出了問題，主要領導要承擔主要責任。比如，只要經手了路橋項目，簽字了，就負有終身責任。

被問責后一般要過了影響期連續三次評優才能被提拔重用，一次三年影響期的問責實際影響期至少是六年，而且需要考慮到連續三年評優的可能性并不是特別大，下級領導干部因此都忌憚被問責。

檢查考核的結果從由單位承擔到由個人承擔，以及主要領導承擔主要責任，自然而然的結果是，個人必然更多地為自己的安全、前途著想，他的行為策略要么是不做事、不負責，出事問責的概率低；要么做事就要保證絕對安全，將事情按章做到位，乃至做絕，也就是頂格、剛性、加碼執行上級政策，而不顧及、不反饋實際情況，更不會冒險變通，造成只知執行、不顧及政策后果。這些都導致了形式主義泛濫的局面；而一旦出問題（被上級查到、被輿論曝光、產生不良社會影響），就會千方百計地將責任推卸出去，下級是其推卸責任的最好冤大頭，從快從重處罰下級就成了必然選擇。只有從嚴從重處分下級，才能確保自己“清白、干凈、無責、未串謀”，但其實，這種處理方式同樣是形式主義。

政府層級間關系變化，特別是基層政府層級間關系的變化的深層結構,是基層監督問責體系的建立健全，目的是推動上級工作任務的保質保量完成，手段是加強對代理人的監控，核心是確保最基層的區縣和街道鄉鎮兩級黨委書記的“四個意識”，關鍵是打破這兩級黨委書記的共謀格局，目標是保證他們真正成為只對上負責、脫離地方利益的代理人。

為了達到這個目標，監督問責體系對基層政府體制做了兩大改變：一是領導干部個體成為責任主體。這個改變讓領導干部從單位整體利益中解放出來，更多地強調個人的利益，單位或地方利益服從、服務于領導干部個人利益。強調個人利益，就必然帶來“自保”和“唯上”。

個人的政治利益是最大的利益，而“唯上”才能保障該利益。這樣可以確保縣鄉兩級書記對上負責，個人也可能卸責。二是激勵措施以強負向激勵為主。這一改變則讓縣鄉黨委書記的共謀失去了基礎，讓他們考慮自己如何才能不被問責，而不是如何獲得共同的好處。這樣，卸責就有了制度基礎。

個人成為責任主體，每個人首先是“自保”，而不會更多考慮集體利益、單位利益。那么，有責任、有擔當的人會越來越少，個人對單位的情感以及單位利益共同體也會逐漸弱化。為了“自保”，無論是領導，還是工作各環節的普通干部，在囚徒困境下，都不會為了共同的利益而“共謀”，這就是基層串通（如區縣和鄉鎮街辦）共謀的制度基礎被打破。

不過，這樣的情況看上去好像“按下葫蘆浮起瓢”，即為了消除形式主義的空轉，反而放出來了“一刀切”這只猛虎，似乎沒有實現進步，其實則不然。筆者之前介紹過，多年以來存在于我國政治體制和行政系統中的現實，是行政發包制，即是在一個統一的政治權威之下，在上級與下級之間嵌入了發包的關系。這如同農村集體土地制度下的“分田到戶”：土地從所有權來看仍然屬于集體所有制，村集體擁有對土地的控制權（如土地分配權），但是“分田到戶”相當于在集體所有的框架下植入了發包的內容，農民享有相對獨立的生產決策權和收益權。譬如地域矛盾、“散裝”XX，實則很大程度上是行政發包制所帶來的的。

而為了調整基層層級間的權力分野，本輪（近十年）的政治變化和國家治理能力與治理體系現代化改革所推行的，實際上是增強各級政府的科層制特征，減少其行政發包的特點，通過壓縮各級的自由裁量空間，整合更具一致性的國內行政系統。

就此，從而就不能簡單地說，這是“按下葫蘆浮起瓢”，正相反，目前所出現的各種情況，實際上是原有的制度文化體系失效、新的制度文化體系正在確立、尋找定位的一個過程。在這個過程中，自然存在失序、脫嵌的問題，大行其道的“一刀切”正是體現。

從表面上看，一刀切和政府職能泛化是“形式主義”的一個反面，似乎是認不清“治理目標無限而治理資源有限”的基本原理，實則不然，筆者認為是新的治理體系在形成過程中需要重新確立其定位、邊界，而這個過程必定是一個艱難的探索。

至于基層治理與社會發展、經濟發展乃至國家建構的關系，筆者過兩天再來談談。

參考資料：《縣鄉中國：縣域治理現代化》——楊華