兩年前埋的“雷”，“炸”得政府關大門？
9月21日，美國眾議院議長佩洛西采取緊急行動，眾議院以220比211票通過把美國政府的債務上限暫停到2022年12月的提案。
隨后該法案將被送交參議院審議，預計將遭到共和黨參議員的阻撓。如果本月底前國會沒有通過新的提高或暫停債務上限法案，聯邦政府將陷入停擺。
9月23日，美國白宮管理和預算辦公室開始建議聯邦各部門為可能出現的政府關門做好準備。
2021年9月17日，美國國會大廈。
今年8月以來，由于美國國會一直沒有批準新的債務上限，美國聯邦財政只能在財政預算范圍內調整支出項來維持運轉。新的債務上限越長時間不能達成，美國財政部資金騰挪的空間越小。
隨著2021財年臨近結束，美國債務上限問題越來越成為海外金融市場關注焦點。
那么，美國的債務上限何時開始成為問題？
美國債務上限問題的本質是什么？
如果這一問題不能得到解決，美國財政部余額還能撐多久？
美國經濟會怎么樣？
世界經濟又會受到什么連帶影響？
文 |宋效軍中國建設銀行研究院副秘書長
余翔中國建設銀行研究院高級研究員
編輯 | 蒲海燕瞭望智庫
本文為瞭望智庫原創文章，如需轉載請在文前注明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任。
1
兩年前埋下的“雷”
美國實行的是三權分立的政治制度。在三權分立的制度下，政府預算收支受到國會強力制約和監督。美國政府融資需要得到國會批準，如果國會不放行，則政府不能發債融資。該傳統從1917年開始以法的形式確定下來。
2021年8月24日，美國華盛頓特區，眾議院議長佩洛西。
當年，美國國會頒布了《第二次自由債券法》，規定國會今后不再對美國財政部發行的每一筆債務進行審批，而是改為對債務發行總量進行控制。債務總量逐漸成為美國政府不能突破的規模限制，由此逐漸演變為“債務上限”這一概念。
這次市場關注的債務上限問題，其實是兩年前白宮和國會埋下的“雷”。
2019年7月，當時的特朗普政府財長姆努欽和國會眾議院議長佩洛西達成《兩黨預算案》，宣布在2019年7月至2021年7月31日兩年時間內，暫停美國債務上限審議，在此期間，美國財政可以不受債務上限約束，自由裁量。
當時，共和黨總統特朗普和國會眾議院議長、民主黨人佩洛西之所以能不計前嫌，“把酒言歡”，在暫停債務上限問題上達成共識，是因為雙方均對此抱有期待。共和黨和民主黨都希望能聚焦選戰，避免為債務上限問題分神。而且，更為重要的是，雙方為取悅選民，都提出了實施積極財政的主張，都不愿意在大選期間受到債務上限的束縛。
由下圖可以明顯看出，從2018年7月至2019年6月間，美國聯邦財政平均每月支出3710億美元，而從2019年7月至2021年8月，美國聯邦財政月平均支出超過5400億美元，增幅達到了45.6%。為應對新冠肺炎疫情，聯邦政府擴大了對經濟的直接干預，這是一方面因素。但是，沒有了債務上限約束，聯邦政府花錢更大膽也是重要原因。
美國聯邦財政支出（2018年7月-2021年8月）。
過了兩年無債務上限約束的“逍遙”日子后，隨著債務上限暫停期的結束，美國政府再次被套上債務上限的“緊箍咒”。
今年8月至今，美國聯邦財政一直不能增發債務，不能通過債券市場籌集資金，只能在財政預算范圍內調整支出項來維持運轉。這是一種不正常的財政狀態。新的債務上限越長時間不能達成，套在美國政府頭上的“緊箍咒”就會收得越緊。
為防范可能出現的財政違約風險，市場密切關注美國兩黨就財政預算進行談判的進展。
2
寅吃卯糧
美國的債務上限問題本質上是黨派政治對國家利益的裹挾。造成美國債務問題背后的深層原因是選舉政治為了爭取選票，寅吃卯糧，過度透支未來經濟潛力。
著名學者、被《時代》周刊評為“影響世界的100人”之一的尼爾·弗格森在《西方的衰落》一書中就痛批選舉政治下的債臺高筑。
弗格森將選舉政治視為是讓美國在內的西方國家衰落的重要制度性原因之一。他在書中指出，西方選舉政治制度下，政治領導人由民眾選舉產生，而普通民眾往往容易短視，而出于選舉的需要，政治人物將不得不去迎合民主的短期需求，但這種短期行為會帶來長期不良后果。
弗格森在書中指出，西方制度缺陷最突出表現是在過去幾十年間積累下來的巨額債務。當代選民享受的高福利帶來了巨額的公共債務危機，但這種危機帶來的后果卻要后代來承受。
他在書中提到了這樣一個數字，美國聯邦政府的負債與未來的聯邦稅收相差200萬億美元，這個數字，是美國財政部公布債務的近30倍，毫無疑問，這一筆巨額資金要由子孫后代來承受。
美國聯邦財政收支和赤字。
美國債務問題的背后是美國選舉政治負面效應在財政領域的集中體現。有統計，美國至今已經104次對債務總量進行調整，趨勢是債務總量越來越高。聯邦政府的政策覆蓋面越來越大，因此政府支出越來越多（參見上圖）。因此，美國聯邦政府的債務總規模持續增加是一個必然趨勢。
關于美國債務上限的影響，主要研究的是，如果美國債務上限不能按時提高，可能帶來的影響。這種影響可以分為美國國內和國際兩部分。
如果不能提高債務上限，會導致政府不能按時償付到期債務，甚至可能導致政府關門。過去10年中美國政府的確曾有3次關門的記錄。因為美國巨大的全球影響力，其國內的財政問題，美國國家的個體危機，會變成為全球需要共同面對的國際問題。
而且，“由儉入奢易，由奢入儉難”，若債務上限不能提高，美國政府財力將受到約束，或出現國債到期無法償付的財政危機，進而引發債券和金融市場恐慌。鑒于美國的巨大全球經濟影響力，美國的財政危機勢必會引發國際市場動蕩。
華爾街評級公司穆迪最新報告警告，如果債務上限問題不能解決，美國經濟將因債務違約遭受災難性打擊，債務上限問題被持續拖延，將引發經濟衰退，將導致美國600萬個就業崗位消失，失業率重回9%，股價下跌近1/3，15萬億美元家庭財富被抹去。
3
“最終大限”
我們研究認為，此次美國債務上限問題本身造成的實際影響或明顯小于市場主流預期。雖然都是提高債務上限，但是這一次與之前可能會有所不同，不能簡單地套用此前債務上限的市場影響。
現在，民主共和兩黨總體都希望政府能積極救助。而且，考慮到新冠病毒一直在變異，新一波沖擊隨時可能再次來襲。預計，雙方發生惡性纏斗的可能性較小，可能會較為順利地達成債務上限提高的共識，或者再次暫停債務上限，或者大幅提高債務上限規模，實際債務上限提高的幅度可能會非常大。
從1993年4月以來的24次提高債務上限操作中，債務上限提高幅度最小的是2013年10月17日的2130億美元，提高幅度超過1萬億美元的有4次，分別為2010年2月12日的12000億美元，2011年8月2日的21000億美元，2017年3月16日的16960億美元和2018年2月9日的15320億美元，其中提高幅度最大的是2011年的21000億美元。
此次拜登政府和國會談判提高債務上限的幅度可能遠大于21000億美元，幅度可能超過3萬億美元。
美國財政部賬戶資金余額。
從上圖可以看出，自從8月1日重新恢復債務上限限制后，美國財政部一直處于財政各科目間騰挪和使用財政賬戶現金的狀態，財政部資金余額不斷降低。截至9月3日，財政部賬戶資金余額為2624.9億美元。
現在需要估算，如果債務上限不能得到提高，該余額還能支撐美國財政運行多久？
從歷史數據來看，進入2020年8月，美國財政部的資金余額為17631億美元，2019年8月為1766億美元，2018年8月為3582億美元，2017年8月為1890億美元。
2020年是個特殊年份，為應對新冠肺炎疫情，國會授權政府加大財政刺激，因此2020年8月時，美國財政部賬戶資金相當雄厚。
除了2020年8月份外，可以很清楚地看到，目前美國財政部賬戶資金余額只低于2018年，但高于2017年和2019年。2017年和2019年兩年8月份的美國財政在賬戶資金余額較低的狀態下都沒有產生財政風險。
如果單從資金余額總量上看，目前的財政賬戶余額應該是沒有問題的，不會出現財政風險。
美國財政部賬戶每日資金收支狀況（數據說明：正值為當日財政凈支出額，負值為當日財政凈收入額）。
而且，從8月份債務上限恢復后，財政單日收支狀況（如上圖4所示）看，8月份美國財政部共收入2561億美元，當月共支出3595億美元，8月份日均收入116億美元，支出162億美元。
按此估算，以9月初美國財政部賬戶資金余額看，美國財政部還可以堅持16天，如果美國財政部能將財政收入提前變現，那么可堅持的時間最長可能再延長16天，由此推算10月中上旬可能是美國債務上限的最終大限。
屆時如果還不能達成一致，真的有可能出現債務違約。可能正是因為如此，9月8日美國財長耶倫向國會發出請求，要求在10月份突破債務上限。因為，屆時財政部可能會在下個月某個時候用完現金，聯邦政府的合法借款限額也將達到上限，如不突破債務上限，可能“對美國經濟和全球金融市場造成無法彌補的損害”。
4
實際影響能有多大？
在美國，黨派鴻溝表面上看起來無法逾越，往往在最后一刻能達成妥協。
從近期美國民主、共和兩黨在債務上限問題上“討價還價”的內容上看，債務上限額度的本身并非分歧核心，兩黨都出于本黨派選舉利益，極力將債務上限提高以及提高的幅度與本黨派的政治主張相掛鉤。
從2020年新冠肺炎疫情暴發后，兩黨迅速推出的大規模救市舉措看，推出規模龐大的財政刺激舉措并不困難，這也暴露出兩黨對實現預算平衡其實并不真的太在意。
2020年3月和2021年1月，時任總統特朗普分別推出了2.2萬億美元和9000億美元的新冠肺炎疫情救市計劃。今年3月拜登總統又正式簽署了1.9萬億美元紓困法案。8月，美國參議院以69票贊成、30票反對通過了總額約1萬億美元的《基礎設施投資與就業法》。隨后，參議院又以50票對49票的微弱優勢率先通過了參議院版本的3.5萬億美元的“2022財年預算框架”。
由此可見，此次債務上限提高的難度應該會遠遠小于奧巴馬政府時期。
現在，民主共和兩黨在擴大財政支出問題上立場總體是一致的，兩黨差異主要集中在通過何種方式擴大財政支出。
民主黨希望直接給民眾派發現金，而共和黨則希望通過給富人降稅，給大企業減負的方式來進行。而奧巴馬政府時期，國會和政府在理念上存在根本分歧。奧巴馬總統（民主黨）希望擴大政府支出，而時任國會眾議院議長的博納等人則堅持“小政府”的理念，反對政府實施大規模的財政擴張政策，認為這會對私營部門產生嚴重的擠出效應。因此，相較而言，這次拜登政府和國會在債務上限提高上的難度會小于奧巴馬時期。
為避免出現政府債務違約，同時，推動本黨“大政府”的功能財政政策主張，9月21日，美國眾議院率先通過了一項暫停債務上限的法案。根據該法案，美國債務上限將暫停至2022年12月，并為政府提供臨時性資金以避免政府關門。雖然上述法案還面臨來自參議院的阻力，但眾議院率先就債務上限拿出一個方案，歷史上并不多見，這表明美國會已開始釋放善意，朝著解決債務上限的方向前進。
特別需要指出的是，雖然現在看美國財政部財政騰挪空間在不斷減小，但是如果美國財政部加大財政騰挪力度，美國財政部賬戶中的資金仍有可能支撐到10月下旬，甚至11月上旬。這樣就能成功地將“債務上限問題”和“2022財年預算”，以及“萬億基礎設施計劃”表決等重大預算問題從時間上錯開。
這種時間上的錯開，將減少債務上限問題本身對市場的沖擊。
此外，雖然美聯儲主席鮑威爾，在8月26日至28日全球央行貨幣政策年會上，透露出可能會在9月份的議息會議期間公布縮減計劃，但考慮到債務上限問題帶來的風險，美聯儲或不會在9月份議息會議上宣布太明確的縮減計劃。這樣，雖然現在市場有諸多擔心，但債務上限這一問題本身的實際影響可能明顯小于預期。
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