預(yù)算法實(shí)施條例落地財(cái)政與央行如何分工國(guó)庫(kù)管理？

作者 :東方太保 2020-09-02 15:24:04 圍觀 : 次評(píng)論

遲到的預(yù)算法實(shí)施條例近期終于落地，這是有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法最為重要的配套文件，事關(guān)四五十萬(wàn)億財(cái)政資金管理，備受外界關(guān)注。
預(yù)算法實(shí)施條例落地財(cái)政與央行如何分工國(guó)庫(kù)管理？

　　導(dǎo)致預(yù)算法實(shí)施條例滯后于預(yù)算法近6年才出臺(tái)的原因較為復(fù)雜，其中之一就是財(cái)政部門與中國(guó)人民銀行及分支機(jī)構(gòu)在國(guó)庫(kù)管理權(quán)上的界定。

　　多位財(cái)稅專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，從最終的預(yù)算法及實(shí)施條例來(lái)看，財(cái)政部門依然在國(guó)庫(kù)管理權(quán)上起著主導(dǎo)作用，享有庫(kù)款支配權(quán)，具體國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)對(duì)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。而央行及分支機(jī)構(gòu)也得以保留“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，而非“代理”。幾經(jīng)博弈難以達(dá)成新的共識(shí)之后，兩部門維持了國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)行做法。由于實(shí)施條例并未闡明“經(jīng)理”含義，雙方對(duì)這一詞理解有所不同。

　　央行守住國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”權(quán)

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　　國(guó)庫(kù)是國(guó)家金庫(kù)的簡(jiǎn)稱，是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和庫(kù)款支撥的專門機(jī)構(gòu)。政府的全部收入都需要上繳到國(guó)庫(kù)，2019年全國(guó)各級(jí)國(guó)庫(kù)共辦理公共預(yù)算收支高達(dá)43萬(wàn)億元。現(xiàn)代國(guó)庫(kù)并非傳統(tǒng)意義上的實(shí)物倉(cāng)庫(kù)，堆放大量現(xiàn)金等，而是各級(jí)財(cái)政部門在銀行開(kāi)設(shè)了國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政資金以數(shù)字形式存放在賬戶里，并通過(guò)專門的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)記載與核算。

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　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君告訴第一財(cái)經(jīng)，國(guó)庫(kù)管理中有三大權(quán)力，一是管錢，這體現(xiàn)在金額龐大、運(yùn)作頻繁的現(xiàn)金收付;二是管賬，這涉及政府和預(yù)算單位的銀行賬戶設(shè)置、調(diào)整和變更等;三是管投資，即國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金的投資。可以說(shuō)，國(guó)庫(kù)管理中的實(shí)質(zhì)性權(quán)力甚至比預(yù)算權(quán)力還要大得多，因此特別“誘人”。

　　與大多數(shù)國(guó)家一樣，我國(guó)的國(guó)庫(kù)采取了委托國(guó)庫(kù)制，即委托中央銀行履行國(guó)庫(kù)職能，這也被稱為人民銀行代理國(guó)庫(kù)制。中國(guó)人民銀行根據(jù)“一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)”的原則，建立了中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)體系。

　　1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，明確規(guī)定“人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)”，實(shí)現(xiàn)了人民銀行代理國(guó)庫(kù)制到經(jīng)理國(guó)庫(kù)制的轉(zhuǎn)變。

　　央行從國(guó)庫(kù)“代理”轉(zhuǎn)向“經(jīng)理”到底有哪些具體變化?根據(jù)多位央行官員解釋，“代理”只是辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，而“經(jīng)理”在辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，新增了監(jiān)督管理含義，即監(jiān)督財(cái)政、征收機(jī)關(guān)和商業(yè)銀行等與國(guó)庫(kù)收支相關(guān)的業(yè)務(wù)行為，可以辦理，違法違規(guī)也可以拒絕辦理。另外“經(jīng)理”也有國(guó)庫(kù)現(xiàn)金經(jīng)營(yíng)管理的涵義。

　　但財(cái)政部門顯然不這么認(rèn)為。

　　一位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，央行認(rèn)為如果國(guó)庫(kù)管理完全聽(tīng)從財(cái)政部門意見(jiàn)，一些不妥當(dāng)且有損公眾利益的行為誰(shuí)來(lái)監(jiān)管?因此央行堅(jiān)持“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，對(duì)財(cái)政部門相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。而財(cái)政部門認(rèn)為，央行堅(jiān)持“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)不服從財(cái)政部規(guī)定，不符合現(xiàn)代預(yù)算制度要求，形成內(nèi)耗，影響預(yù)算執(zhí)行效率。

　　實(shí)踐中，隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度等推進(jìn)，財(cái)政資金支付已不再由人民銀行直接辦理，而是先由財(cái)政部門(直接支付)或預(yù)算單位(授權(quán)支付)向具備資格的代理銀行直接下達(dá)支付指令，由代理銀行先行支付，每日日終，再由代理銀行匯總支付額，向央行國(guó)庫(kù)進(jìn)行匯總清算。央行的監(jiān)督職能也主要是在與代理銀行的清算環(huán)節(jié)中，對(duì)其合規(guī)性進(jìn)行審查。

　　因此一些財(cái)政人士認(rèn)為，央行監(jiān)督無(wú)法直接介入預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，更不可能對(duì)所支付的財(cái)政資金進(jìn)行逐筆動(dòng)態(tài)審核，為了提高資金撥付效率，可以讓代理銀行直接把關(guān)。

　　雙方對(duì)于國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”“代理”的不同看法，也可以從這一輪財(cái)政部負(fù)責(zé)起草的預(yù)算法及實(shí)施條例修訂中看出。

　　為了適應(yīng)新形勢(shì)，2011年預(yù)算法開(kāi)始啟動(dòng)修訂。在當(dāng)時(shí)的預(yù)算法修正案(草案)前三版送審稿中，刪除了“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，這其實(shí)就是將“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”改回“央行代理國(guó)庫(kù)”。

　　王雍君表示，國(guó)庫(kù)代理制下，國(guó)庫(kù)管理由財(cái)政部主導(dǎo)，央行權(quán)責(zé)相對(duì)較小，需聽(tīng)從財(cái)政部，財(cái)政與央行是委托代理關(guān)系。而國(guó)庫(kù)經(jīng)理制下，央行與財(cái)政部是平行的合作關(guān)系，央行權(quán)責(zé)相對(duì)較大。

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　　2014年，時(shí)任央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生表示，預(yù)算法修訂中，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)這一制度安排受到了前所未有的“強(qiáng)烈沖擊”。

　　博弈之下，最終財(cái)政與央行在國(guó)庫(kù)管理權(quán)上做出妥協(xié)與讓步。2014年獲得通過(guò)的預(yù)算法恢復(fù)了“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門”，并允許“依法設(shè)立財(cái)政專戶”。

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　　“經(jīng)理”定義依然不清

　　不過(guò)這一爭(zhēng)議并未隨著預(yù)算法的出臺(tái)而停止。為配合修訂后的新預(yù)算法，預(yù)算法實(shí)施條例也啟動(dòng)了修訂，如何界定“經(jīng)理”這一概念成為一大焦點(diǎn)。

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　　2017年，財(cái)政部起草的預(yù)算法實(shí)施條例修訂草案征求意見(jiàn)稿對(duì)外公布，這一意見(jiàn)稿比較詳細(xì)地界定了財(cái)政與央行在國(guó)庫(kù)管理的職責(zé)。不過(guò)部分專家學(xué)者認(rèn)為，相關(guān)內(nèi)容明顯偏向財(cái)政部。

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　　不久后，央行旗下媒體發(fā)表部分學(xué)者觀點(diǎn)，認(rèn)為該意見(jiàn)稿違反了預(yù)算法中對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定，指出了一條國(guó)庫(kù)工作對(duì)財(cái)政負(fù)責(zé)的歧路。財(cái)政部旗下媒體也發(fā)表學(xué)者觀點(diǎn)支持意見(jiàn)稿相關(guān)內(nèi)容，雙方就“經(jīng)理”定義開(kāi)展了一場(chǎng)大論戰(zhàn)。

　　最終，根據(jù)近期公布的預(yù)算法實(shí)施條例，此前征求意見(jiàn)稿中雙方職責(zé)詳細(xì)內(nèi)容被刪掉。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究主任施正文告訴第一財(cái)經(jīng)，財(cái)政和央行對(duì)國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”一詞有不同理解，預(yù)算法沒(méi)有定義什么是經(jīng)理，外界本希望能在實(shí)施條例中予以明確，但最終實(shí)施條例也沒(méi)有明確“經(jīng)理”的定義。這說(shuō)明有關(guān)各方對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理的職責(zé)定位并未達(dá)成一致意見(jiàn)，國(guó)庫(kù)管理兩家基本維持現(xiàn)狀，今后將根據(jù)預(yù)算管理改革進(jìn)程再逐步調(diào)整完善。

　　中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩也認(rèn)為，從實(shí)施條例來(lái)看，國(guó)庫(kù)管理上財(cái)政與央行職責(zé)基本維持現(xiàn)狀。

　　“預(yù)算法實(shí)施條例繼續(xù)堅(jiān)持了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理的原則，但必須強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)是由財(cái)政下達(dá)支付指令，各級(jí)人民銀行經(jīng)辦、辦理，而不是經(jīng)營(yíng)管理。”王澤彩告訴第一財(cái)經(jīng)。

　　上述財(cái)稅專家表示，從預(yù)算法實(shí)施條例內(nèi)容來(lái)看，“經(jīng)理”的實(shí)際含義是國(guó)庫(kù)管理中，央行執(zhí)行財(cái)政部門的指令，具體辦理業(yè)務(wù)，央行在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)上需要接受財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，不能自作主張，進(jìn)行決策。在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)上，財(cái)政部門占主導(dǎo)。國(guó)庫(kù)所有業(yè)務(wù)央行需依照財(cái)政部門的指令具體辦理。

　　“這一定位旨在行政部門內(nèi)部建立統(tǒng)一集中的核心預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，高效率地執(zhí)行人大的財(cái)政預(yù)算決策。如果行政部門內(nèi)部出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，必然造成預(yù)算執(zhí)行中的內(nèi)耗，影響預(yù)算執(zhí)行效率。”這位專家說(shuō)。

　　施正文認(rèn)為，為了保障國(guó)庫(kù)資金安全，國(guó)庫(kù)管理應(yīng)該適當(dāng)予以分工，以體現(xiàn)相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。如果沒(méi)有分工制約協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政資金支出的透明度可能會(huì)受損。因此，賦予央行國(guó)庫(kù)適當(dāng)?shù)膱?zhí)行職責(zé)，有利于保障國(guó)庫(kù)資金安全運(yùn)行。

　　央行副行長(zhǎng)范一飛近日撰文表示，隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)和國(guó)庫(kù)信息化的持續(xù)發(fā)展，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門的聯(lián)系不斷加深，人民銀行國(guó)庫(kù)部門順利履職有賴于這些部門的支持和配合。因此，要正確處理央行國(guó)庫(kù)與外部單位的工作關(guān)系，營(yíng)造良好的外部履職環(huán)境。

　　他表示，一方面，要堅(jiān)持和完善中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，發(fā)揮好央行與相關(guān)部門之間既分工合作又相互制衡的作用，確保國(guó)庫(kù)資金安全、合規(guī)、高效運(yùn)行。另一方面，在堅(jiān)持法定制度框架下，根據(jù)業(yè)務(wù)需要和形勢(shì)發(fā)展，及時(shí)完善國(guó)庫(kù)規(guī)章制度，既包容支持各類新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)、新模式，又注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控，增強(qiáng)制度供給的有效性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。

標(biāo)簽國(guó)庫(kù) 央行實(shí)施條例

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