“新大西洋憲章”全文曝光，沒啥新意？
當?shù)貢r間2021年6月10日，美國總統(tǒng)拜登與英國首相約翰遜在英國康沃爾郡進行首次會晤，并簽署《新大西洋憲章》（The New Atlantic Charter）。
該憲章共計八個部分，與80年前的美英《大西洋憲章》遙相呼應?！缎麓笪餮髴椪隆分厣暧⒚纼r值觀的共同性，強調加強全面合作、共同捍衛(wèi)“以規(guī)則為基礎”的國際秩序，提防“那些會破壞規(guī)則的人”，聲明在事關全球治理的重大事項上保持共同立場，力圖重塑被新冠危機重創(chuàng)的國際秩序。
拜登上臺之后，美國“結盟政治”回歸趨勢明顯，志在“再當群主”。拜登政府希望通過一系列價值觀外交與結盟外交，中斷特朗普時代的“退群”方略，試圖“重新進群”。如各方所分析，新一輪“結盟政治”很大程度上是希望尋找并鞏固盟友，以應對中國崛起所帶來的挑戰(zhàn)。
文 |孫競超 南開大學法學院
本文轉載自微信公眾號“文化縱橫”（ID：whzh_21bcr），原文首發(fā)于2021年6月11日，原標題為《“新大西洋憲章”全文曝光，美英的謀劃意味深長》，首刊于《文化縱橫》雜志2021年第3期（6月刊）。
(當?shù)貢r間2021年6月10日，美英簽署《新大西洋憲章》，與80年前的《大西洋憲章》呼應)
1
同盟劍指中國
2021年4月16日，日本首相菅義偉應美國總統(tǒng)拜登邀請到訪白宮，雙方就美日共同面對的政治議題和全球挑戰(zhàn)進行了溝通和對話，隨后發(fā)表了題為《面向新時期的美日全球伙伴關系》的領導人聯(lián)合聲明，重申了美日之間的同盟關系。
聲明將新時期的美日同盟描述為一種“不可磨滅的”同盟關系，認為該同盟關系構成印太地區(qū)乃至全世界和平與安全的奠基石，它得以達成的基礎在于自由、民主、人權、法治、國際法、多邊主義、自由和公平的經(jīng)濟秩序等普世價值及共同原則。該聲明指出，保持美日雙方牢不可摧的同盟關系的首要共識和目的，在于維護印太地區(qū)“在我們認同的普世價值及共同原則”基礎上實現(xiàn)自由和開放，并且促進包容性經(jīng)濟的繁榮。
雙方共同呼吁認同上述價值及原則的國家加入維護印太地區(qū)自由開放的事業(yè)中來。在此背景下，一個錨定印太、劍指中國的美日新同盟呼之欲出。
拜登當局將日本視為其在印太地區(qū)最有影響力的盟友和前哨，在履職之初便與日方展開了一系列密切接觸。
2021年1月27日，上任不滿一周的拜登與日本首相菅義偉通電話，就地區(qū)安全和朝鮮半島無核化等問題交換意見，其中不乏承認日稱“尖閣列島”（即我國稱“釣魚島”）在《美日安保條例》第五條保護之下等高度敏感話題的討論。美日兩國在3月舉行的安保磋商委員會（“2+2”會議）發(fā)布聯(lián)合聲明，時隔52年再次在領導人聯(lián)合聲明中提及臺海問題，加重了該問題的政治分量。
美國國務卿布林肯、防長奧斯汀均將日本作為就任后的海外首訪地，而菅義偉則成為拜登就任后的首位白宮訪客，在日相赴美之前，美國國家安全委員會主管對華政策的印太協(xié)調員坎貝爾還曾秘訪日本，與日本政府高官圍繞可能發(fā)布的聲明內(nèi)容進行交涉。
美國在對待日本的態(tài)度上釋放出的積極信號，也會影響到美國的其他亞洲同盟國。韓國總統(tǒng)文在寅在美日發(fā)表聯(lián)合聲明的當天宣布將于5月底訪問華盛頓，這場“美韓會”亦可能給本就微妙的中韓關系帶來變數(shù)。
2
拜登結盟戰(zhàn)略的目標、支柱與路徑
重申日美同盟是拜登政府價值觀外交和結盟外交的重要環(huán)節(jié)。與前任總統(tǒng)特朗普推行的以“美國優(yōu)先”為代表的單邊主義外交政策不同，拜登政府希望通過價值觀外交和結盟外交等方式實現(xiàn)“重新進群”甚至“再當群主”，借以恢復自身在國際舞臺上的影響力和行動力，從而為后疫情時代的中美博弈謀得盡可能多的優(yōu)勢。
為了應對中國崛起給現(xiàn)有國際體系帶來的巨大挑戰(zhàn)，美國智庫大西洋理事會（AtlanticCouncil）斯考克羅夫特戰(zhàn)略與安全中心組織發(fā)表了一系列全球戰(zhàn)略報告。
其中，《2021年全球戰(zhàn)略：針對中國的聯(lián)盟戰(zhàn)略》開篇便指出，要想成功解決中國崛起帶來的挑戰(zhàn)，就需要志同道合的主要盟友和伙伴進行密切協(xié)調，做出全球反應，這些“志同道合的主要盟友和伙伴”包括D-10（美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大、韓國、澳大利亞和歐盟）國家和其他北約國家，以及其他形式的非正式伙伴。
以應對中國構成的挑戰(zhàn)和機遇為共同任務，該報告提出了指導后續(xù)行動的長期和短期目標。該報告認為，長期來看，美國的這些盟國和伙伴國更愿意與中國保持穩(wěn)定關系，避免永久對抗，并在共同關系的問題上進行合作，希望將中國調整成一個基于規(guī)則、尊重個人權利和合法利益的負責任的成員；短期來看，它們必須阻止中國繼續(xù)威脅其在經(jīng)濟、外交、治理、安全和公共衛(wèi)生領域的利益，為此，盟友和伙伴應該保持開放的溝通渠道，找到相互合作的領域。
同時，該報告提議美國在執(zhí)行戰(zhàn)略過程中采取雙軌辦法，一方面，尋求與盟友和伙伴進行更深入的合作，以制定協(xié)調一致的戰(zhàn)略來防范中國；另一方面，在有可能合作的問題上與中國接觸，以期恢復一個充滿活力的世界規(guī)則體系。
5月3日，在英國倫敦召開的七國集團（G7）外長會議上，與會者花費了大量時間討論中國問題，并在5日發(fā)表了聯(lián)合公報。公報指出，一方面，G7鼓勵作為主要大國和經(jīng)濟體的中國建設性地參與基于規(guī)則的國際體系，期待與中國就應對新冠肺炎疫情、促進后疫情時代的經(jīng)濟復蘇和地區(qū)及全球和平、安全與繁榮開展合作；另一方面，G7在公報中強調這是一種有條件的合作，前提是中國必須承擔相應的國際責任，必須尊重人權和基本自由。從公報內(nèi)容和措辭可以看出，美國的“對抗-合作”結盟戰(zhàn)略已取得初步成功，德、意、法等美國的歐洲盟國對華立場趨于強硬，開始向拜登政府靠攏。
尋找并鞏固盟友，是美國針對中國的結盟戰(zhàn)略可行與否的關鍵，這一戰(zhàn)略的兩大支柱則分別為跨大西洋伙伴關系和印太戰(zhàn)略同盟。大西洋理事會在《中國計劃：跨大西洋的戰(zhàn)略競爭藍圖》報告中清晰地描繪了針對中國的跨大西洋同盟的可行性及發(fā)展方向。
該報告指出，三個發(fā)展趨勢為跨大西洋國家提供了一個協(xié)調一致促進和保護自己利益的機會：第一，當下中國在促進中國利益方面變得更加外向、自信和自主，這使得在過去一年里，亞洲發(fā)生涉及中國的公開沖突的風險有所增加；第二，美國兩黨已形成共識，認為應對中國的最佳方式是與全球伙伴統(tǒng)一對抗；第三，歐洲領導人對中國的疑慮越來越多，總體上傾向于與拜登政府合作，這為加強跨大西洋合作鋪平了道路。
在共同應對中國問題上，該報告為拜登政府提供了基于結盟外交戰(zhàn)略的八步走藍圖：建立新的跨大西洋對華協(xié)調機制；形成關于中國戰(zhàn)略意圖的跨大西洋共同情報網(wǎng)絡；設計跨大西洋對華共同目標；在這些目標的基礎上，構建一個集斗爭、競爭與合作于一體的跨大西洋對華共同戰(zhàn)略方針；在跨大西洋利益一致的領域設計具體舉措，以應對中國的“侵略行為”；在跨大西洋同盟內(nèi)部存在分歧和不對稱的領域管理對華方針，盡可能減少分歧；在涉及全球共同利益的領域與中國合作，同時監(jiān)督中國是否遵守規(guī)定；與亞洲伙伴協(xié)調好每一個步驟。
該報告著重強調，隨著越來越多的全球經(jīng)濟和政治權力從西方轉移到亞洲，與印太地區(qū)志同道合的國家合作，對管理中國崛起比以往任何時候都更加重要。
拜登政府尋求在跨大西洋伙伴之間達成共識，目的是為了應對中國崛起帶來的挑戰(zhàn)，而將這一戰(zhàn)略共識轉化為經(jīng)濟和地緣政治層面的行動，又離不開印太盟友的支持與配合。這一藍圖已然通過重啟美日澳印“四方安全對話”（QUAD）機制的方式得以逐步落實。
2021年3月12日，四國首次發(fā)布領導人級別的聯(lián)合聲明，重申“四方安全對話”的精神，通過追溯因2004年海嘯災難救援啟動對話機制的初衷和四國對于普世價值和共同原則的認同感，強調該對話機制的根本目的在于應對危機。因此，為了應對當前新冠肺炎疫情造成的全球災難，氣候變化帶來的威脅，以及印太地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)，確保該區(qū)域的開放與自由，重啟QUAD機制勢在必行。
同一天，重啟后的“四方安全對話”峰會將四國的同盟關系細化為“疫苗伙伴關系”“氣候工作組”和“關鍵與新興技術工作組”，企圖在涉及印太地區(qū)當前核心利益的議題中徹底排擠中國的話語權。如是觀之，拜登結盟戰(zhàn)略的兩大支柱已搭建起來，從地緣政治、經(jīng)濟和外交等不同層面對中國的圍堵之勢已初具規(guī)模。
(1941年8月，美英簽署《大西洋憲章》，宣布對德戰(zhàn)爭目的與戰(zhàn)后和平方式)
3
美國結盟戰(zhàn)略的現(xiàn)實困境
在經(jīng)歷了特朗普政府短視、多變和不值得信任的單邊主義外交災難之后，拜登政府在外交領域的同盟政治似乎意味著某種具有可行性的修正和回歸正軌。這凸顯了美國試圖修復被特朗普政府破壞的國際信譽，重申自身全球領導力的戰(zhàn)略意圖。
布魯金斯學會高級研究員羅伯特·卡根在《不論喜歡與否，都是超級大國：為什么美國人應該接受他們的國際人設》一文中強調，即便在美國強權衰落的過程中，美國依然無法通過偏安一隅的方式保有自身的安全和自由主義價值觀，這一運行了七十余年的世界秩序已與美國強權融為一體，作為唯一能夠支持當前世界秩序的強權，維護秩序并迫使挑戰(zhàn)者承認秩序本身便意味著維護美國的國家利益。然而，要想通過修補同盟關系實現(xiàn)大國競爭的戰(zhàn)略目標，拜登政府還面臨著種種現(xiàn)實困境。
首先，美國需要面對特朗普外交政策帶來的長期負面影響。
波士頓大學政治學與國際政治研究教授約翰森·科什納在《消失但未被遺忘：特朗普的長期影響及美國信用的終結》一文中指出，雖然特朗普只執(zhí)政了一屆的時間，但其總統(tǒng)任期會給美國在世界上的影響力帶來長久的影響，特朗普短視和自私的行為讓美國的盟友們看到了美國外交政策的深度不確定性，這無疑會影響它們在與美國打交道時的預期。
自特朗普之后，美國在亞洲、歐洲和中東地區(qū)的盟友紛紛開始質疑美國所擁有特權的正當性。即便新當選的拜登總統(tǒng)與特朗普之前的總統(tǒng)們一樣，在外交立場上持中間偏自由的國際主義觀點，其他國家也無法迅速從特朗普引發(fā)的信任危機中恢復過來。
科什納敏銳地指出，亞洲對于美國的觀感是最具影響力的，“亞洲的未來取決于政治計算，而不是軍事沖突。區(qū)域政治的參與者們將猜測美國未來在國際上的所作所為和可信度”；美國在亞洲的盟友關系并不是堅不可摧的，它們對于美國的信任程度取決于“美國是否愿意持續(xù)參與亞洲事務”。
其次，國內(nèi)重建將構成拜登政府的工作重心，美國外交將更多服務于美國人民的利益。
布林肯在就任國務卿后的第一次重要演講中闡述了拜登政府“以美國人民為中心的外交政策”，他指出，美國當前國內(nèi)政策和外交政策之間的區(qū)別已經(jīng)不再明顯，外交政策方面的優(yōu)先事項同時是國內(nèi)和國外問題。
布林肯將美中關系視為21世紀最大的地緣政治考驗，提出必須以強勢地位與中國競爭、合作和對抗，其最終的目的是為美國人民的利益服務，反映美國人民的價值觀。他呼吁在中國問題上與盟友合作，實則奉行的是“開明自利”原則，鼓勵盟友共同承擔責任，但在美國參與國際安全和全球經(jīng)濟規(guī)則制定時，始終將美國人民的利益放在中心位置。
與之相呼應的是，美國有線電視新聞網(wǎng)記者埃莉斯·拉波特在《沙利文模式》一文中指出，拜登政府的國家安全顧問杰克·沙利文在思考重新構建美國的國家安全政策時，也轉變了自己的傳統(tǒng)外交政策共識論，開始關注外交政策對中產(chǎn)階級的影響，認同拜登所稱的“中產(chǎn)階級外交政策”。從這一立場出發(fā)，對于沙利文來說，盟友是美國的力量源泉，而維持美國的全球領導力則是一種讓安全威脅遠離美國海岸線的“低投資、高收益”的方法。
此外，曾在特朗普政府中擔任臨時代理國家安全顧問的查爾斯·庫普昌也在《受限的巨人：國內(nèi)重建需要克制的外交政策》中指出，新政府必須關注國內(nèi)建設，但這將不可避免地以犧牲美國的海外利益為代價，拜登的外交政策注定受到國內(nèi)極化政治和衰退經(jīng)濟的限制，然而“只有當美國把內(nèi)務整理好，它才會有政治和經(jīng)濟手段在國外提供有意義的領導”。
再次，美國轉向國內(nèi)建設，將嚴重影響在同盟中的領導力，美國盟友將不再一味追隨美國，而是更多奉行對沖戰(zhàn)略。
美國作為民主大國榜樣的影響力和號召力仍在持續(xù)衰落，相對安全的地理環(huán)境往往使得美國人民傾向于偏安一隅。然而，不愿承擔大國的國際責任，是同盟政治的大忌?？▋?nèi)基國際和平基金會前主席、杰出研究員杰西卡·馬修斯在《當下重新創(chuàng)造？對此，美國外交政策必須回爐重造，而不是恢復原樣》中指出，盡管拜登認為特朗普的執(zhí)政期是美國可以快速糾正的反常時期，然而完全恢復到特朗普時代之前的美國外交關系已毫無可能，世界和美國都在飛速改變，未來其他國家可能會越來越輕視美國的主張。
美國自身領導力的式微可追溯至2003年入侵伊拉克以及2008年的全球金融危機，并且美國的衰落不僅發(fā)生在外交領域，當前在應對國內(nèi)疫情和疫苗分配問題上，美國也充分暴露出缺乏優(yōu)秀國家應有的領導力、國內(nèi)民眾不愿意為公共利益做出犧牲以及公共衛(wèi)生體系的深度不公和管理無序等諸多弊端。
馬修斯指出，因為美國名譽受損和榜樣力量的衰落，美國的盟友們在與之合作時可能會變得更加小心翼翼甚至滿腹疑惑。馬修斯認為，面對搖擺不定的美國，即便是最親密的盟友也會將對沖戰(zhàn)略作為合乎邏輯的回應方式：縱使美國提出的政策備受歡迎，它們依然要避免做出重大承諾，保持選擇的開放性。外國盟友們的謹小慎微和懷疑態(tài)度，將是拜登政府在外交舞臺上要面對的前所未有的挑戰(zhàn)。
最后，雖然大國競爭的國際政治前景似乎已無可避免，但如今活躍在國際舞臺上的不只有主權國家，國際組織、地區(qū)性組織和體系甚至私人基金會也在應對危機中發(fā)揮了重要作用。
對此，前美國國務院政策制定主管、“新美國”智庫CEO安妮-瑪麗·斯勞特和普林斯頓大學高級研究員戈登·拉法格在《打開秩序：一個更具包容性的國際體系》中指出，面對諸如氣候變化、流行疾病、不平等和網(wǎng)絡攻擊等威脅與挑戰(zhàn)時，國際社會必須調動更多參與者的積極性，國家之外的主體乃至地方政府官員同樣可以發(fā)揮關鍵性作用，互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展亦對此趨勢起到了推波助瀾的效果，依靠非國家行動者的影響力，不失為應對全球危機的一種新選擇。
與此相比，就目前的兩大支柱戰(zhàn)略來看，拜登政府的同盟政治依然是一種“穿新鞋、走老路”的決策，依據(jù)意識形態(tài)和所謂國際法原則劃分敵我的做法，無益于應對今天人類面臨的諸多全球性危機。
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