因為美國不發(fā)簽證，俄羅斯提議聯(lián)合國總部搬家……其實，聯(lián)合國的這個危機更緊迫！
10月24日是聯(lián)合國成立74周年紀念日。
但聯(lián)合國最近可“不太平”。
前段時間一則“聯(lián)合國總部將搬遷至西安”的謠言在網(wǎng)絡(luò)上大肆流傳。
陜西西安警方隨即展開調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這是別有用心的人，故意散布謠言，以實施詐騙。
不過，想讓聯(lián)合國“搬家”的國家確實有。
據(jù)俄羅斯衛(wèi)星通訊社10月18日報道，聯(lián)合國消息人士透露，俄羅斯正式按照程序提交決議草案，建議把聯(lián)合國大會第一委員會從紐約遷往維也納或者日內(nèi)瓦，抗議美國不友好的簽證政策。
該消息人士表示，聯(lián)合國預(yù)計將于11月對決議草案進行投票表決。俄羅斯常駐聯(lián)合國副代表庫茲明此前表示，美國在本屆聯(lián)大會議期間未給18位俄羅斯外交人員發(fā)放簽證。
除了搬家，聯(lián)合國更面臨著“十年來最嚴重”的財政危機。
日前，聯(lián)合國秘書長古特雷斯警告成員國，流動性儲備可能在本月底前耗盡，屆時，聯(lián)合國將無法及時向其員工和供應(yīng)商付款。
全球最大國際組織為何如此缺錢？
文 |李因才上海社會科學(xué)院國際問題研究所助理研究員
編輯 | 李雪 瞭望智庫
本文為瞭望智庫原創(chuàng)文章，如需轉(zhuǎn)載請在文前注明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任。
經(jīng)常預(yù)算，大家一起拖
聯(lián)合國經(jīng)費主要分為三大塊：經(jīng)常預(yù)算、維和經(jīng)費、專門機構(gòu)經(jīng)費。
拿經(jīng)常預(yù)算來說，從1980年代開始，大會在決定預(yù)算分配方案時都是采取“多數(shù)決”原則——由出席國家代表三分之二多數(shù)同意通過。
各國應(yīng)繳納的具體數(shù)額由大會的第五委員會（即會費委員會）制定，依據(jù)是一國的國民生產(chǎn)總值、人口、支付能力等因素，最低不能低于0.001%。
最高限額一直在走低，聯(lián)合國剛成立時，美國承擔的比例高達40%，從1974年開始，不超過25%，目前則改為22%。
按照聯(lián)合國財政規(guī)則3.5條，在會費比例和金額確定后，成員國應(yīng)在首月即1月31日前即全額交足。
然而，在聯(lián)合國193個國家里，通常只有1/6會遵守這一規(guī)定。
北歐國家、瑞士、加拿大、澳大利亞等發(fā)達經(jīng)濟體和部分發(fā)展中國家是按時繳納會費的典范，有些國家甚至提前繳上了2020年的部分金額。不過，由于這部分國家繳納總額較少，對聯(lián)合國的財政貢獻不大。
多數(shù)國家會一直拖下去。
截至本月10日，131國繳齊，62個國家或只繳一部分，或根本沒繳。而去年同時期，就已有141個國家完成任務(wù)。
更嚴重的是，2019年的預(yù)算總額為28.5億美元，當前收到19.9億，僅占攤款總額的70%，而去年同期為78%，差額近2.3億。
日本以前繳費非常積極，近些年也開始拖延，2016-2017年都是在4月份繳納，去年是7月份，今年則拖到8月份。
其實，聯(lián)合國的會費通常到年底也收不齊。去年結(jié)束時，也只有152國繳完，這還是近些年的最好紀錄。
這些舊帳逐年累加，是造成目前財政困難的最大“元兇”。
目前，沒有繳齊的國家主要分布在美洲包括北美和南美、非洲和中東地區(qū)。加上往年累計舊帳，經(jīng)常預(yù)算未繳總額高達13.85億美元。美國、巴西、阿根廷、墨西哥、伊朗、以色列和委內(nèi)瑞拉7個國家占了其中的97%。
其中，美國6.74億美元的會費迄今一分未繳，加上往年拖欠的3.81億，共計10.55億美元，占全部欠費總額的76%！
原因不難理解，作為繳納會費和捐助款項來源大戶，美國很不滿意——美國感覺投入了巨額金錢，卻沒有收獲到足夠的話語權(quán)和影響力，為此頻頻“退群”表示抗議。
比如，聯(lián)合國教科文組織完全脫離美國的掌控，一致接納巴勒斯坦為其會員，美國隨即退出該組織。
在特朗普上臺之后，這種強硬的懲罰措施越發(fā)鮮明。2017年12月，時任美駐聯(lián)合國大使妮基·黑莉宣布，美國將對聯(lián)合國兩年期運營預(yù)算進行“歷史性削減”，要求后者削減其運營預(yù)算、按照美國的方案進行改革。
按照2020年預(yù)算案，白宮要求在2019年資助金額的基礎(chǔ)上削減聯(lián)合國維和攤派27%，常規(guī)預(yù)算和專門機構(gòu)資助各削減25%，停止向包括聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國婦女署在內(nèi)的一些項目和基金注資。
維和開支，美國耍手段
維和行動的開支要遠超經(jīng)常預(yù)算。2015年年度維和經(jīng)費高達80億美元，比起四年前，2019年度核準的經(jīng)費降了不少，只有65.1億。
為了節(jié)約開支，去年以來，聯(lián)合國關(guān)閉了科特迪瓦、利比里亞和海地的維和特派團，壓縮了蘇丹、剛果（金）等特派團的規(guī)模。
盡管如此，聯(lián)合國目前還有14項維和行動正在運作，大約10萬來自120多個國家的維和軍警和文職人員參與其中。南蘇丹、馬里和剛果（金）三地的特派團維和經(jīng)費都在11億美元左右。
維和行動由安理會設(shè)立，聯(lián)合國大會決定經(jīng)費分配。不過，并不存在統(tǒng)一的維和賬戶，聯(lián)合國大會為每項行動設(shè)立獨立賬戶，由會員國攤派供資。所以，一旦有賬戶出現(xiàn)赤字，要想從其他盈余賬戶挪用以解燃眉之急，秘書長還得費一番周折。
與經(jīng)常預(yù)算相較，維和行動的經(jīng)費攤派存在很大不同，五大常任理事國承擔的責任遠超其他國家。2019年，“五常”承擔經(jīng)費比例超過全部經(jīng)費的57%，其中美國27.8%，中國15.2%，英法俄三國共計14.45%。
除了“五常”，在安理會尋求常任席位的日本、德國以及發(fā)達經(jīng)濟體意大利、加拿大和韓國的繳納比例分別在9-12%之間。
總的來說，這10個國家供養(yǎng)了80%以上的維和經(jīng)費，其余所有國家加在一起，只有19.48%。
在維和領(lǐng)域，美國依舊是“欠費大戶”，較經(jīng)常預(yù)算欠賬更巨——目前，已經(jīng)關(guān)閉的維和項目欠債2.55億美元，正在運作的維持和平部分欠債20億美元。
1990年代早期，美國的維和經(jīng)費攤派都在30%以上。1994年，國會感覺美國承擔比例太高，為1995年后的所有財政年度設(shè)定了25%的資金上限。但是，聯(lián)合國為美國制定的攤牌比例基本維持在28%左右。
這種差距使得兩者之間存在不少缺額。以2019年的維和經(jīng)費計，這意味著美國不愿多繳1.82億。
以前美國國務(wù)院和國會經(jīng)常通過在特定時間內(nèi)提高限額和允許聯(lián)合國使用往年撥付的維和資金的超額部分來彌補這些不足。然而，自2017財年以來，美國國會一直拒絕突破25%上限。
聯(lián)合國真的要“斷糧”了嗎？
值得一提的是，聯(lián)合國各機構(gòu)對各自經(jīng)費擁有自主權(quán)，由此也造成了經(jīng)費管理上的一些問題。
今年4月，美國白宮高級顧問庫什納（特朗普的女婿）就曾在一封機密郵件中指責聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處“腐敗不堪”。
注：近東巴勒斯坦難民救濟和工程處主要負責向生活在約旦河西岸、加沙地帶以及約旦、敘利亞和黎巴嫩的500多萬巴勒斯坦注冊難民提供人道主義救助、教育和醫(yī)療等服務(wù)。
舊賬、新賬累積，加上惡意拖欠，最近幾年，現(xiàn)金短缺問題一直讓聯(lián)合國頭痛不已。
去年以來，聯(lián)合國不僅耗盡了自己的現(xiàn)金儲備，還出現(xiàn)巨額赤字——去年赤字達4.88億美元，截至今年10月9日，赤字已經(jīng)達到3.86億美元，本月底很可能將突破去年的水平。
由于資金供應(yīng)不足的壓力，聯(lián)合國的運作已經(jīng)受到影響。
早在今年1月，聯(lián)合國就開始采取削減開支，停止雇員并減少會務(wù)、差旅等支出，不然連9月的聯(lián)大一般性辯論也可能無法如期召開。
目前，聯(lián)合國已經(jīng)耗盡1.5億美元的周轉(zhuǎn)基金和2.03億的特別賬戶資金，并從關(guān)閉的維和賬戶中挪用了3300萬用于周轉(zhuǎn)。
然而，維和賬戶只有1.3億左右，這部分的盈余很快也將耗光。
3月和5月，古特雷斯已經(jīng)向大會和國際社會說明財政窘境，并寫信給會員國，敦請他們及時并全額繳納預(yù)算會費和各項攤款。
秘書長已經(jīng)向秘書處3.7萬名職員發(fā)出了無法及時開付工資的預(yù)警。
不僅如此，維和經(jīng)費欠賬導(dǎo)致聯(lián)合國無法為出兵國償付津貼。依約定，會員國自愿出兵，薪金由本國政府支付，聯(lián)合國則按照大會確定的標準費率償還(目前每名士兵每月約1428美元)。
但是，由于經(jīng)費困難，償還費難以到位，一些出兵大國如埃塞俄比亞、印度、盧旺達、巴基斯坦等因此損失嚴重。單單印度一國就被拖欠了3800萬美元，其次是盧旺達(3100萬美元)、巴基斯坦(2800萬美元)、孟加拉國(2500萬美元)和尼泊爾(2300萬美元)。
還不至于活不下去
不過，雖面臨財政壓力，但聯(lián)合國還不至于活不下去。
根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第十九條規(guī)定：凡拖欠本組織財政款項之會員國，其拖欠數(shù)目如等于或超過前兩年所應(yīng)繳納之數(shù)目時，即喪失其在大會投票權(quán)。
為了避免失去投票權(quán)，多數(shù)國家會將欠款控制在一定幅度內(nèi)，美國通常會從10月的預(yù)算月開始大幅撥款，彌補上大部分缺額。
一旦美國繳納會費，就意味著聯(lián)合國至少獲得超過十億的現(xiàn)金流，其財政窘境自然化解。
當然，美國不會全部繳納，尤其不會繳納維和部分中超過25%的部分。由于存在繳納比例分歧，往年累計部分估計也無望。
總的來說，美國自然不愿意失去對聯(lián)合國的影響和掌控。特朗普政府總體的目標是通過“斷糧斷炊”逼迫聯(lián)合國朝著自己意愿的方向改革，并相對壓低美國的攤費比例。
從聯(lián)合國方面看，為緩解壓力，古特雷斯秘書長也提出了一套建議，以增強適應(yīng)能力，包括：增大經(jīng)常預(yù)算和維和預(yù)算儲備，調(diào)整經(jīng)常預(yù)算不同部分優(yōu)先次序，將流入各個維和特派團的資金統(tǒng)一到一個資金池加以管理，引入更多的繳費懲罰和激勵機制，等等。
不過，不平衡的繳納比例導(dǎo)致聯(lián)合國的運作很大程度上依賴于個別大國，特別是美國。美國不掏錢，聯(lián)合國就很快就會陷入財政危機。相比經(jīng)常預(yù)算和維和預(yù)算，專門機構(gòu)對美國的依賴更深，有的機構(gòu)從美國獲得的捐款高達60%。2016年，美國政府為聯(lián)合國各系統(tǒng)提供了超過100億美元的資金，六成是自愿捐助，四成是攤派費用，其中糧食計劃署獲得20億美元。
不成比例地依賴個別國家的供資模式，是當前聯(lián)合國最大的問題，它決定了聯(lián)合國始終難以擺脫這種被“斷糧斷炊”的窘境。這種情況在歷史上多次出現(xiàn)過，1960年代，美國就曾威脅過聯(lián)合國。當時它承擔的比例更高，高達40%。十多年前，小布什政府時期也威脅過要“斷炊”。
聯(lián)合國需要引入更多的資金渠道，增加一些發(fā)達經(jīng)濟體的攤費和自愿捐助金額，這將更有助于聯(lián)合國以更加獨立、更加公平的地位應(yīng)對各類危機。
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