《緊急法》違反《基本法》?——香港高法的裁決!
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昨天(11月18日)有個(gè)大事,就是香港高等法院發(fā)表判詞,對(duì)特區(qū)政府啟用《緊急法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“ERO”)的《禁止蒙面條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PFCR”)做了判定,認(rèn)為其實(shí)踐與《基本法》的憲制框架相抵觸。
判詞在這里,登錄:
https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/ju/judgment.jsp?L1=HC#H3
輸入:[2019] HKCFI 2820
或者直接連接:
https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=125452&currpage=T
英文新聞發(fā)布:
https://legalref.judiciary.hk/doc/judg/html/vetted/other/en/2019/HCAL002945A_2019_files/HCAL002945A_2019ES.htm
中文新聞發(fā)布:
https://legalref.judiciary.hk/doc/judg/html/vetted/other/en/2019/HCAL002945A_2019_files/HCAL002945A_2019CS.htm
這個(gè)判詞用word打開(kāi)的話(huà)有106頁(yè)。正文部分195段。
里面就形成這個(gè)判詞的過(guò)程進(jìn)行了非常詳細(xì)的說(shuō)明和論證。包括介紹了司法復(fù)核申請(qǐng)方(反對(duì)派議員)及回應(yīng)方(行政長(zhǎng)官辦公室)的論據(jù)。
因?yàn)閮?nèi)容比較復(fù)雜,法律文字極其很拗口,媒體傳遞的信息就多有矛盾。法官判詞也玩了一些小花招,造成一些誤解。
首先說(shuō)說(shuō),ERO有兩個(gè)具體觸發(fā)情景,一個(gè)是“緊急狀況”,一個(gè)是公共安全。林鄭(LZ)稱(chēng)香港沒(méi)有到緊急狀況,只是因?yàn)楣舶踩怨舶踩珵橛蓡?dòng)ERO,并迅速制定了PFCR,這是大的背景。
反對(duì)派議員從多個(gè)角度對(duì)ERO及PFCR分別提出質(zhì)疑。其中最關(guān)鍵的就是兩條,一條是ERO是否合乎《基本法》。反對(duì)派(以及法律界)從8月份以來(lái)一直認(rèn)為ERO不符合《基本法》,這也是LZ非常、非常不愿意援引ERO的原因。
第二條是認(rèn)為PFCR這個(gè)措施過(guò)重,影響個(gè)人的權(quán)利、隱私、自由等,有違相稱(chēng)性的原理(disproportionate)。
由于判詞非常長(zhǎng),筆者留在晚上稍微花時(shí)間看了一下正文。以下是一些分享:
一、關(guān)于ERO是否符合《基本法》、是否違憲的問(wèn)題
1、總體印象
1) 法官給予非常長(zhǎng)的篇幅,它落在原文的E章節(jié)《E. Ground1 — the delegation of legislative power ground》,足足六十頁(yè)篇幅,占掉整個(gè)判詞的60%,可見(jiàn)是這個(gè)判詞的核心內(nèi)容;
2) 申請(qǐng)者的目的是想說(shuō),這個(gè)ERO根本就違法《基本法》,法官分析了半天,把ERO的整個(gè)立法背景與歷史,在港英體系里及回歸以后《基本法》體系里的位置都進(jìn)行了分析,而且進(jìn)行了大量釋法。是的,這部判詞的價(jià)值在于它嘗試對(duì)基本法進(jìn)行釋法,解釋了行政長(zhǎng)官、立法會(huì)等核心政府機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)能、相互關(guān)系等;
3) 從整個(gè)判詞看來(lái),法官認(rèn)為ERO是不符合基本法的。它在港英時(shí)期適用,但在《基本法》時(shí)代不適用。由于判詞涉及大量的論據(jù),旁征博引,可以說(shuō)是把ERO送上了絞刑架。而文中可以看出,行政長(zhǎng)官方面提出的論據(jù)有限,信服力有限;
4) 但法官的結(jié)論卻非常具體,他不去回應(yīng)整個(gè)ERO是否違憲,只是說(shuō),在公共安全(public danger)這個(gè)ERO的具體觸發(fā)情景下訂立的法規(guī)不符合《基本法》的憲制框架(違憲)。因此,不少媒體和觀察者一下沒(méi)看清楚法官到底想說(shuō)什么。到底是違憲還是不違憲?結(jié)論其實(shí)是,ERO整個(gè)違憲。法官止于把這一點(diǎn)點(diǎn)出來(lái),但該說(shuō)的話(huà)都說(shuō)到了;
5) 由于判詞旁征博引,論據(jù)豐富,行政長(zhǎng)官方面一下很難回應(yīng)。我懷疑他們是否愿意再上訴至終審法院;
6) 因此,這個(gè)判詞實(shí)質(zhì)是想讓港英時(shí)期留下的《緊急法》(ERO)壽終正寢。
2、一些論據(jù)。這里,法官做了大量基本法釋法工作,也涉及一些比較法學(xué)、比較政治學(xué)。
1)法官認(rèn)為,《基本法》框架下是權(quán)力分立的,并且已經(jīng)把權(quán)力都分配好了。立法權(quán)就在且僅在立法會(huì),行政長(zhǎng)官只有擬定(draft)、提出(introduce)議案及“附屬法律”的權(quán)力,不能自行去立基本法律(primary law);
2)認(rèn)為《基本法》對(duì)立法會(huì)賦予立法的“職權(quán)”(function and power),這個(gè)職權(quán)一方面是權(quán)力(你有權(quán)力干這個(gè)),一方面是職能(你就是干這個(gè)的,只有你才能干這個(gè))。這是《基本法》的憲制安排。《基本法》規(guī)定了他的功能,這種功能他無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)戳⒎〞?huì)沒(méi)有權(quán)力授權(quán)行政長(zhǎng)官訂立新法,只能訂立附屬法律;
3)法官認(rèn)為反蒙面條例是一項(xiàng)新的、在香港過(guò)往沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的法律,不能用附屬法律去理解;
4)對(duì)港英ERO賦予的權(quán)力提出批評(píng),譬如說(shuō),賦予總督/行政長(zhǎng)官訂立一切他認(rèn)為合乎公共利益的“可取”、“值得向往”(desirable)的法律,而不是“必須”(necessary)的法律,主觀性太強(qiáng),沒(méi)有限制;
5)根據(jù)ERO,行政長(zhǎng)官只要認(rèn)為特定情形出現(xiàn)——即“公共安全”受到威脅,或出現(xiàn)“緊急狀態(tài)”時(shí),就可以啟用緊急法,但ERO對(duì)這兩個(gè)情形又沒(méi)有定義。這又給行政長(zhǎng)官很大的隨意性,沒(méi)有限制;
6)ERO還對(duì)行政長(zhǎng)官授權(quán),使其可以去修改或廢止現(xiàn)行的法規(guī)。法官認(rèn)為這個(gè)超出了《基本法》對(duì)行政長(zhǎng)官的授權(quán);
7)法官認(rèn)為,ERO一旦啟動(dòng),馬上可以用來(lái)訂立法規(guī),訂立的法規(guī)馬上就變成法律,但對(duì)法規(guī)的效力、時(shí)效又沒(méi)有任何限制和說(shuō)明。同時(shí),啟用ERO后訂立法律所賦予行政長(zhǎng)官的便利性,與立法會(huì)提出法律所受到的各種限制及嚴(yán)格投票程序不匹配,是給予行政長(zhǎng)官更多權(quán)力;
8)行政長(zhǎng)官方面認(rèn)為,ERO是“先立法,后審議”(negative vetting),所以并沒(méi)有繞過(guò)立法會(huì),還是要經(jīng)過(guò)立法會(huì)后續(xù)審議的。但法官認(rèn)為,ERO本身的條款就限制了立法機(jī)構(gòu)通過(guò)negative vetting對(duì)其加以廢除的可能性,甚至可能修改都做不到(因?yàn)樾薷拇蠖嘈枰ㄟ^(guò)廢除及替換的形式完成)。根據(jù)ERO的法律條款,只有行政長(zhǎng)官本人才能廢除基于ERO的立法;
9)ERO還有一個(gè)問(wèn)題就是,立法后馬上生效,用“先立法、后審議”的手段,即便是最后沒(méi)有通過(guò)審議,法律被廢除,那這個(gè)生效之后廢除之前的法律效果和責(zé)任是不清楚的。法官?gòu)谋举|(zhì)上就不認(rèn)同先立法后審議;
10
)大段的質(zhì)疑:“80. By arming the CEIC with such general legislative power, theERO, once invoked, seems to us to create in Hong Kong a separate source of lawsthat are primary legislation in all but name, but which are not made by thelegislature in accordance with legal procedures (Art 73(1)) or reported toNPCSC (Art 17), and are not subjected to the scrutiny concomitant with thenormal legislative process. Whenever theCEIC considers an occasion falling within the ERO has arisen, the CEIC becomesa legislature. Instead of the Governmentdrafting and introducing bills (Art 62(5)) and the LegCo (by passing suchbills) enacting, amending or repealing laws (Art 73(1)), the CEIC enacts,amends or repeals laws by the power given under the ERO. The LegCo, without bills introduced by thegovernment, is left with a diminished role.”這樣的法律安排,相當(dāng)于是一啟動(dòng)緊急法,行政長(zhǎng)官就獲得了一般性的立法權(quán),實(shí)質(zhì)就變成香港的一個(gè)獨(dú)立的立法來(lái)源,這有違《基本法》第73條關(guān)于立法會(huì)的職權(quán),又有違第17條立法需向人大常委會(huì)備案……只要行政長(zhǎng)官認(rèn)為觸發(fā)ERO的情形發(fā)生了,他就可以搖身變?yōu)榱⒎C(jī)構(gòu),這也超出了基本法第62條。此外,這會(huì)使立法會(huì)的職能被削弱……
11)法官旁征博引,說(shuō)還順便研究了一下英國(guó)的緊急法(Emergency Powers Act 1920),說(shuō)這個(gè)法授予的權(quán)利也比ERO小。在英國(guó)緊急法下,國(guó)王宣布緊急狀態(tài)(時(shí)間不超過(guò)一個(gè)月),首相/內(nèi)閣有權(quán)起草法律,但完成后需立即交由議會(huì)審議;相關(guān)的臨時(shí)法律七日內(nèi)即到期無(wú)效,除非議會(huì)兩院授權(quán)效力延期,等等。翻譯一下就是說(shuō)你看英國(guó)自己訂的法也就這樣。這個(gè)殖民地法賦予行政長(zhǎng)官權(quán)力太大,不合理;
12)行政長(zhǎng)官辦公室提的另一個(gè)論點(diǎn)是“theme of continuity”,就是回歸之前香港的法律實(shí)踐可以一定程度保留。但法官認(rèn)為,回歸之后,憲制是發(fā)生變化的。例如總督與立法會(huì)的關(guān)系變了:總督可以否決或不理會(huì)立法會(huì)通過(guò)的法律,立法會(huì)沒(méi)有辦法。而《基本法》(第49條)則確立了立法會(huì)在立法上的絕對(duì)權(quán)力(如遇行政長(zhǎng)官發(fā)回重議,則三分之二議員支持的話(huà)仍然可以通過(guò)法律,等等。從這個(gè)角度看,賦予總督的權(quán)力不能自動(dòng)過(guò)渡到賦予行政長(zhǎng)官權(quán)力;
13)行政長(zhǎng)官辦公室還有一個(gè)論據(jù),說(shuō)回歸之際人大是看過(guò)香港存量法律的,如果不符合《基本法》就不予接納。接納的都可以認(rèn)為是合乎《基本法》的。法官說(shuō):那你也不能說(shuō)人大在往后就不能發(fā)現(xiàn)一些留下來(lái)的法律是違反《基本法》的呀。這條法官說(shuō)的對(duì)。估計(jì)當(dāng)時(shí)的人大根本不知道港英還有這么個(gè)東西;
14)另外,港英時(shí)期香港的主權(quán)所在與回歸之后不同。港英時(shí)期,英國(guó)議會(huì)(Imperial Parliament)代表最終主權(quán),而香港的主權(quán)則落在《基本法》,是由全國(guó)人大授予的。立法會(huì)本身并不擁有主權(quán),只是根據(jù)《基本法》享有并履行自己的立法職權(quán)。它由于沒(méi)有主權(quán),也就沒(méi)有“話(huà)事權(quán)”,不具備自行改變《基本法》對(duì)權(quán)力分配的能力。因此,不能將立法權(quán)轉(zhuǎn)予其他機(jī)構(gòu),包括行政長(zhǎng)官;
15)法官末位部分還強(qiáng)調(diào)了一下,我們不是說(shuō)在《基本法》下就不可能有任何形式的緊急法律,只是具體問(wèn)題具體分析;
16)結(jié)論部分最關(guān)鍵的一句:“97. It is the power and function of theLegCo as the designated legislature of the Hong Kong SAR to legislate. Other bodies cannot consistently with the constitutional framework be givengeneral legislative power but only the power to make subordinate legislation.” (立法會(huì)就是承擔(dān)香港特區(qū)立法,享有相關(guān)權(quán)力和職能的機(jī)構(gòu)。其他機(jī)構(gòu)和主體不能被授予一般性的立法權(quán)力,只能去立一些附屬法律)
17)最后,洋洋灑灑六十頁(yè),法官把司法復(fù)核的范圍縮小到最具體一個(gè)點(diǎn),稱(chēng)在公共安全(public danger)這個(gè)具體情境下啟用ERO,因?yàn)樯婕胺秶珡V,賦予行政長(zhǎng)官的權(quán)力太大,太完整,啟用的情形又如此不明確和主觀,設(shè)立的法規(guī)都是基本法律(primary legislation),立法會(huì)的控制權(quán)又如此不確定,因此不符合基本法A的第2、 8,、17(2)、18、48、56、62(5),、66 及73(1) 所規(guī)定的憲制。
3、補(bǔ)充觀察:
1)法官在判詞中一處(76)提到要慎用來(lái)自其他憲制安排不同的地方的案例,然后又旁征博引,基本完全依賴(lài)英語(yǔ)國(guó)家的案例(包括英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大等)。有的是否合適是欠考慮的,例如英國(guó)和香港的憲制就完全不同,英國(guó)是三權(quán)融合,香港是三權(quán)分立。英國(guó)除了是之前的殖民宗主國(guó)之外,因?yàn)閼椫仆耆煌渚o急法的安排對(duì)香港并沒(méi)有借鑒意義;
2)法官的意思總體上是說(shuō),ERO這個(gè)法毛病很多,給予行政長(zhǎng)官(總督或特首)權(quán)力太大。但是在港英時(shí)期,在當(dāng)時(shí)的法律框架下,《緊急法》是適用的。但到《基本法》下,這個(gè)法律就不合適了,它授予特首權(quán)力太大,如果隨便都能以《緊急法》為名目立法,那是顛覆、破壞基本法的權(quán)力分立原則;
3)法官對(duì)《基本法》有很多的解釋的,例如《基本法》第62條,規(guī)定香港特別行政區(qū)有下列職權(quán),其中一條:“(五)擬定并提出法案、議案、附屬法律”。這個(gè)“擬定”和“提出”還不算,但法官認(rèn)為行政長(zhǎng)官因工作之需,是有權(quán)立法的(廣義的法規(guī)政策),但只能是附屬法律,不能是重要/基本法律(primary law)。還有《基本法》規(guī)定且限定了立法會(huì)的權(quán)力,是唯一的立法機(jī)構(gòu)且權(quán)力不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)?span style="display:none">tS0曹操讀書(shū)網(wǎng)
4)如果行政長(zhǎng)官不能加以回應(yīng),那《緊急法》就可以壽終正寢了;
5)法官回避政治,避談ERO是否違憲是很狡猾的。好比這樣,一刀刺中你的心臟,然后說(shuō),我并沒(méi)有想傷及你身體的其他部分,更不想危及你的生命,我只是傷及你身體的這個(gè)具體部位。
二、關(guān)于PFCR是否符合相稱(chēng)性(proportionality)的問(wèn)題
這一條比較簡(jiǎn)單,就不展開(kāi)講了。首先法官是理解、認(rèn)可特區(qū)政府需要解除暴力分子的蒙面,以便更好的執(zhí)法、更好的維護(hù)公共安全的,這一點(diǎn)并沒(méi)有問(wèn)題;但認(rèn)為無(wú)差別的全面限制蒙面(目前這個(gè)版本的PFCR)幾乎限制了一些公共場(chǎng)所集會(huì)的蒙面,只規(guī)定了少數(shù)幾個(gè)與職業(yè)或身體健康有關(guān)的特殊情形)。那和平示威者在和平的示威過(guò)程中就不能戴口罩么?和理非等于勇武么?口罩等于暴力么?和平示威者有沒(méi)有保護(hù)自己匿名/隱私的權(quán)利?法官認(rèn)為此種做法打擊面太廣,超出了必要性和合理性,因此違反了相稱(chēng)性原則。
法官并強(qiáng)調(diào),不是不同意制定反對(duì)蒙面的法律,而是立法要嚴(yán)謹(jǐn)。
其中一些具體的細(xì)節(jié)是可以商榷的,譬如說(shuō),警察為什么要去麻煩那些在和理非游行中戴口罩的人?警察肯定只會(huì)用這個(gè)法律去對(duì)付暴徒啊。但法官不看這些,只抽象的考慮這種法律有沒(méi)有被濫用的可能性。
三、本博的一些觀察。
1、PFCR(反蒙面條例)非常簡(jiǎn)短,沒(méi)有例外情形,基本一刀切,是在非常倉(cāng)促時(shí)期提出的,就是希望給警察賦能,里面肯定有欠考慮的地方,同時(shí)由于建構(gòu)在ERO上,屬于先天不足,缺乏很好的法律前提。
2、如本博在10月初所講,反蒙面法最理想的辦法是按照正常的立法程序去推。首先是做大量的民意調(diào)研、市民溝通、宣傳,然后在立法會(huì)走正常的立法程序。這樣推出來(lái)的法律基礎(chǔ)最“實(shí)”。否則,就有先天不足,不能被很好執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能被很好的推行,那就是香港政府的權(quán)威進(jìn)一步衰弱。因此最關(guān)鍵是執(zhí)法。而執(zhí)法不嚴(yán)、不力一直是香港這次運(yùn)動(dòng)以來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題,如果之前的法律不能執(zhí)行,那為什么蒙面法就能夠執(zhí)行?從一個(gè)多月的情況來(lái)看,這條立法總體上是失敗的;
3、《緊急法》(ERO)是有嚴(yán)重先天不足的,這是港英時(shí)期使用的一個(gè)賦予總督巨大權(quán)力的法律,和《基本法》的基本原則精神契合難度很大。ERO在設(shè)定時(shí)是為了維護(hù)英國(guó)在海外殖民領(lǐng)地的總督最大權(quán)力的;《基本法》在設(shè)定時(shí)是為了分權(quán),在權(quán)力之間形成相對(duì)制衡,同時(shí)也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到在出現(xiàn)緊急情況下需要賦予行政長(zhǎng)官更多權(quán)力的可能性,《基本法》18條都是針對(duì)中央政府在宣布香港進(jìn)入緊急情況下在香港適用全國(guó)性法律的。
4、因?yàn)檫@些先天不足,使得《緊急法》一被提出就遭到反對(duì)派的巨大不滿(mǎn),形成了新的反對(duì)焦點(diǎn)。LZ自己非常清楚《緊急法》背后的先天缺陷,一直非常謹(jǐn)慎,不愿意啟用這條法律。我相信她并不相信ERO。現(xiàn)在發(fā)生的,可能正印證她了之前的擔(dān)憂(yōu)。
5、香港高法有沒(méi)有政治偏見(jiàn)?本博首先認(rèn)為,香港的法律界整個(gè)就是一個(gè)deep state,一直在奉行“兩個(gè)凡是”(凡是要突出一國(guó)的,限制香港兩制和脫中傾向,解決香港當(dāng)前政治危機(jī)的,就用法律思維解決;凡是要突出兩制的,要鼓勵(lì)運(yùn)動(dòng),推動(dòng)“一國(guó)兩治”的,就用政治思維解決。這個(gè)蒙面法屬于兩個(gè)凡是中的第一條,是要止暴制亂的,那么當(dāng)然要用最嚴(yán)格的法律思維解決。就這一條本人并無(wú)疑問(wèn)。
6、但《緊急法》是不是一個(gè)值得我們“投資”的法律工具和武器呢?比如說(shuō),讓特區(qū)政府上訴到終審法院,甚至再施加輿論壓力,讓終審法院請(qǐng)求人大釋法?或者人大采取什么更加積極主動(dòng)的方式去釋法,使得基本法可以把《緊急法》包進(jìn)來(lái)?本人覺(jué)得《緊急法》離《基本法》的精神有比較大的距離,是港英遺物,太“outlandish”,先天不足。在這個(gè)法律上花費(fèi)太多功夫、投入太多的政治資本完全“不值當(dāng)”,會(huì)造成新的政治爭(zhēng)議和波瀾,同時(shí)付出代價(jià)之后也不會(huì)取得什么效果。
7、因?yàn)槿绫静┮恢彼f(shuō),香港的問(wèn)題出在哪里?主要在公訴機(jī)構(gòu)、司法體系、律師界。基本上就是執(zhí)法、司法領(lǐng)域。香港現(xiàn)有的法律都沒(méi)有得到執(zhí)行。有法不依,違法不究,執(zhí)法不嚴(yán)。在這個(gè)情況下,整個(gè)社會(huì)的執(zhí)法司法體系不配合,用“立法”——即創(chuàng)造新的法律去解決問(wèn)題是緣木求魚(yú)。創(chuàng)造了再多的法律,只要不執(zhí)行都沒(méi)有用處。而且創(chuàng)造的越多法律不被執(zhí)行,法律權(quán)威越差。《反蒙面條例》存活的一個(gè)多月也已經(jīng)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此,即便花費(fèi)巨大政治資源,把老港英的ERO硬包到《基本法》框架下,最后警察不能強(qiáng)力執(zhí)法,沒(méi)有公訴、司法、法律界的強(qiáng)力配合,一樣無(wú)濟(jì)于事。這已經(jīng)涉及到運(yùn)動(dòng)如何收?qǐng)龅膯?wèn)題,就不展開(kāi)講了。
8、最后,本博的建議是,忘掉港英時(shí)期的《緊急法》吧。在立法層面應(yīng)當(dāng)做的,是通過(guò)正常程序去立新的緊急法及蒙面法。然后把功夫放在執(zhí)法上,嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律,違法必究,執(zhí)法必嚴(yán)。而真正能讓特區(qū)政府自行解決香港問(wèn)題的關(guān)鍵還在于本地民意和政治共識(shí)的變化。如果人民群眾站到了特區(qū)政府的一邊,那么特區(qū)政府自然而然就能獲得政治授權(quán),能夠更加理直氣壯的執(zhí)法,并要求法律各界的配合。
9、最后補(bǔ)充一題,法官的長(zhǎng)篇英文判詞(沒(méi)有中文版)再加上非常短的中文“新聞發(fā)布”,就是殖民社會(huì)的特點(diǎn)。這種長(zhǎng)篇大論的法律文書(shū)一般教育水平的人是很難看懂的,只有少數(shù)精英能夠看明白,而且主要是法律界的。喝洋墨水的高等華人或洋人法官的判詞,是老百姓無(wú)法知曉/access的。他們不知道裁決背后的復(fù)雜理?yè)?jù)論據(jù)旁征博引是什么,不知道為什么,只知道是一大堆很厲害的英文,得出了令人一知半解的結(jié)果。這就是殖民地的精英治國(guó),精英首先利用語(yǔ)言屏障,然后是專(zhuān)業(yè)屏障,把治理與普羅大眾徹底區(qū)隔開(kāi)來(lái)。這是一個(gè)完全離地的政治精英小團(tuán)體統(tǒng)治的社會(huì)。回歸22年,這種脫離群眾的殖民地治理還在繼續(xù)。看到這些小處,就能明白為什么香港老百姓不認(rèn)為政府能夠代表自己。
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