強(qiáng)舸：制度環(huán)境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化

作者 :強(qiáng)舸 2019-12-07 16:19:47 審稿人 : admin 圍觀 : 次評論

制度環(huán)境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化MnS曹操讀書網(wǎng)

——基于縣域官員飲酒行為的實證研究MnS曹操讀書網(wǎng)

　　摘要

　　為什么中國官場會形成獨特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴(yán)打,許多官員自己也不情愿的情況下,官場酒風(fēng)為何還具有生命力?基于2011-2015年作者在全國多地進(jìn)行的觀察和訪談,本研究認(rèn)為,當(dāng)前中國地方治理存在金字塔科層結(jié)構(gòu)的信息不足、治理任務(wù)非制度化、組織激勵不足三個困境,而飲酒行為發(fā)揮了構(gòu)建信任、提供激勵的作用,部分緩解了以上困境,提升了治理績效。換言之,官場酒桌一定程度上不是破壞了制度系統(tǒng),恰恰是應(yīng)制度環(huán)境本身需要而產(chǎn)生的。它通過嵌入治理過程彌補(bǔ)了正式制度的不足,并因此具有生命力。近年來,反“四風(fēng)”遏制了官場酒風(fēng),大幅降低了相關(guān)費用,提升了工作效率。不過,根治官場酒風(fēng)還需要通過提升治理制度化水平、構(gòu)建補(bǔ)償和激勵制度以改善整體治理環(huán)境。

　　一、現(xiàn)象與問題

　　酒文化是中國官場的獨特現(xiàn)象,1“能喝”在某種程度上是黨政干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)。這顯然不是好現(xiàn)象。改革開放以來,官場酒風(fēng)一直是黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府運作和基層治理的頑疾,造成了許多負(fù)面后果,例如違規(guī)使用公款、損害政府形象、降低工作效率等,甚至還會造成人員傷亡。20世紀(jì)90年代起,各級政府就開始大力整治官場酒風(fēng),但總是難以杜絕。因此,本文所關(guān)注的現(xiàn)實問題是:為什么中國官場會形成獨特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴(yán)打,甚至許多官員自己也不情愿的情況下,為什么官場酒風(fēng)還具有生命力?

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　　本文通過一項經(jīng)驗研究來回答以上問題。酒文化盛行中國社會各領(lǐng)域,因此我們對研究對象做如下限定:第一,酒桌上的所有人都具有官員身份,有非官員參與者的酒局不在討論范圍內(nèi)。2第二,不同層級、不同系統(tǒng)(黨政機(jī)關(guān)/國企)官員飲酒行為的特征和驅(qū)動機(jī)制有一定差別。本文聚焦于縣域黨政機(jī)關(guān),這是當(dāng)前官場酒風(fēng)最受關(guān)注的領(lǐng)域,具有大量飲用高度酒的鮮明特征。第三,僅指因公務(wù)產(chǎn)生的酒局,這也是現(xiàn)有文獻(xiàn)主要關(guān)注的對象,不包括官員私人聚會性質(zhì)的酒局。

　　本文的經(jīng)驗材料來源有兩類。第一類是筆者于2011-2015年在全國十幾個省份的觀察和訪談;3第二類是筆者于2014-2015年在北京與各地干部的訪談。后文引用時,第一類材料編號為W,第二類材料編號為D。在第一類材料中,作者觀察的酒局總計57次,東部地區(qū)19次,中部地區(qū)20次,西部地區(qū)18次。有言論被記錄者63人,其中縣(市、區(qū))委書記9人,副縣級干部31人,科級干部23人。在第二類材料中,單獨訪談13人,座談會11次,有言論被記錄者36人。分析材料時作者發(fā)現(xiàn),東、中、西部官員在飲酒行為上沒有顯著差異。后文引用訪談材料中的觀點都至少被不同地域3名以上受訪者提及,而非某位受訪者的獨有觀點或經(jīng)歷。

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　　二、文獻(xiàn)述評與研究設(shè)計

　　(一)現(xiàn)有文獻(xiàn)概述

　　20世紀(jì)90年代以來,官場酒風(fēng)及其治理一直是社會熱點,相關(guān)報道和評論數(shù)不勝數(shù),既有對問題的直觀描述和治理呼吁,也有對原因的簡單分析。與媒體熱議相對應(yīng)的是,相關(guān)學(xué)術(shù)研究并不多,散見于飲食社交和公款吃喝兩個領(lǐng)域。總的來說,這些文獻(xiàn)從不同層面對本文現(xiàn)實問題有所回應(yīng)。

　　第一個問題是官場酒文化是怎樣產(chǎn)生并蔓延的。首先,許多報道和時評都強(qiáng)調(diào),官場酒文化是腐敗的一種表現(xiàn),它源自“愛喝”的個人偏好、干部作風(fēng)腐化和“占公家便宜”的市儈心理(童武,1995)。具體來說,在改革開放初期,官員喝酒主要是因為當(dāng)時物質(zhì)條件還不富裕,存在“喝了解饞,不喝就虧了”的心理。近年來,物質(zhì)大為豐裕,對處于社會較高層級的官員來說,大多不需借此解饞了,但飲酒,特別是飲用茅臺等高檔酒成了身份象征,是官員對個人欲望的消費(賀海峰,2013)。以上解釋有其道理,但問題在于,它提供的都是特殊性解釋,最多只能解釋部分官員行為,即確實有少數(shù)人愛喝、愛占便宜、愛顯擺,但回答不了為什么官場酒風(fēng)會成為普遍現(xiàn)象。更具體地說,它解釋不了許多官員根本不愛喝酒甚至身體狀況都不允許喝酒了,卻依然在官場酒桌上不醉不歸的現(xiàn)象。

　　由此,探討焦點逐漸轉(zhuǎn)向人情文化,強(qiáng)調(diào)在更大的社會環(huán)境和政府治理的具體情境中去理解形塑官場酒文化的因果機(jī)制(嚴(yán)霞、王寧,2013)。具體來說,關(guān)系和人情文化一直在中國社會占據(jù)重要位置,在日常生活、政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用(Wank,1999)。請客吃飯是人情文化的主要體現(xiàn)方式之一,普遍存在于政府組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)中(Yang,1994)。飲食社交是人們創(chuàng)立或維持關(guān)系資本,進(jìn)行關(guān)系再生產(chǎn)的一種途徑。人們可以利用餐桌建立、拉近關(guān)系,獲取資源,謀求利益(邊燕杰,2004)。酒的加入則能激發(fā)更好的效果。黎相宜(2009)指出,在中國社交實踐中,飲酒能發(fā)揮維持人情、表達(dá)誠意、流露真情、達(dá)成交換四種作用。管健(2008)進(jìn)一步聚焦官場并指出,官場上的正式溝通受環(huán)境、時間和情境限制,具有正規(guī)和刻板的特點,而酒有放松精神、使人興奮的作用,飲酒能在參與者中營造親密、平等的非正式交流氛圍。有些事在辦公室談不開,酒桌則是更好的溝通和交際平臺。而且,酒桌上辦的“事”,不僅有升遷等私事,更多是實實在在的公事(徐浩程,2013)。因而,不少人哀嘆,“酒桌辦事”已成為官場潛規(guī)則,產(chǎn)生了制度約束力,乃至不喝、不拼命喝就辦不成事(王春,2010)。

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　　然而,雖然官員飲酒行為能發(fā)揮這么多作用,但也造成很多負(fù)面后果,所以在正式制度中不具有合法性,各級政府常常采取措施打擊。因而,第二個問題是為什么官場酒風(fēng)在眾多治理措施下還具有生命力?現(xiàn)有文獻(xiàn)從兩個層面給出答案:第一,制度有漏洞,包括以下幾種情況:有的規(guī)定不細(xì)致、不成體系,缺乏針對性和執(zhí)行力;有的規(guī)定脫離現(xiàn)實,無法執(zhí)行。第二,制度執(zhí)行有問題。即使是較完善的制度,也需要強(qiáng)力的執(zhí)行者才能真正發(fā)揮作用。然而,雖然各級政府三番五次下達(dá)禁令,但對下級政府來說,上級政府雖然要求提得多,但強(qiáng)硬措施少,很少給闖紅燈者施以嚴(yán)厲處罰。究其原因,許多上級在喝酒上常常“上梁不正”,所以不可能真正禁酒。更重要的是,這體現(xiàn)了官場酒文化的潛規(guī)則力量,官員雖然不得不在正式制度中貫徹限酒、禁酒精神,但私下又會遵循潛規(guī)則繼續(xù)飲酒(嚴(yán)霞、王寧,2013)。當(dāng)然,由于強(qiáng)大的政治、社會、財政及其他壓力,某些時候各地政府也會強(qiáng)力禁酒,但往往是運動式的。運動結(jié)束后,飲酒之風(fēng)就會回潮。

　　梳理相關(guān)論述,我們看似得到一個比較系統(tǒng)的解釋:飲酒是中國傳統(tǒng)人情文化和社會交往的重要形式。正式制度存在漏洞,人情文化得以滲透其中,最終使得官場酒風(fēng)大行其道。以上解釋有其道理,但回到現(xiàn)實中,我們會發(fā)現(xiàn)兩個足以動搖整個解釋體系根基的漏洞。

　　(二)漏洞一:上級官員飲酒的驅(qū)動機(jī)制是什么?4

　　為什么官員要喝酒?現(xiàn)有文獻(xiàn)中,媒體的直觀表述是“我(下級)不愿意喝,但是領(lǐng)導(dǎo)要喝,不能不陪”。學(xué)術(shù)論文的機(jī)制性表述是基層治理存在“酒桌辦事”和“官大一級壓死人”兩個特征,所以下級為了迎合上級、辦成事,不得不主動喝酒。然而,以上表述只解釋了下級飲酒的驅(qū)動機(jī)制,卻沒有回答上級飲酒的動力從何而來。顯然,不可能所有上級都愛喝酒。進(jìn)一步而言,上級比下級有著更沉重的喝酒負(fù)擔(dān),5并且由于年齡等原因,上級的身體條件往往也更不適合喝酒。也就是說,其實官場酒桌上多數(shù)人未必想喝酒。在這種情況下,是什么因素和機(jī)制促使并不想喝酒的官員們頻頻舉杯、一醉方休?

　　闡述上級官員飲酒的驅(qū)動機(jī)制是回答這個問題的關(guān)鍵。現(xiàn)有文獻(xiàn)對此只是略有涉及,即上級被迫喝酒是怕得罪人。但它沒有回答得罪人背后的問題:上級得罪了下級有什么后果?顯然,對理性行動者來說,他是比較了“得罪人”和“被迫喝酒”的后果才做出選擇的。現(xiàn)有文獻(xiàn)解釋了下級怕得罪人的機(jī)制:第一,酒桌辦事,不喝就辦不了事。第二,上級掌握著下級各方面的利益。因為權(quán)力差別,下級得罪不起上級。但是,為什么掌握更多權(quán)力的上級寧愿違背自身意愿飲酒,也不愿意得罪下級呢?

　　(三)漏洞二:為什么官員在不同場合選擇不同的飲酒策略?

　　現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有比較分析官員在不同場合的飲酒策略,而是大而化之地認(rèn)為所有官員在所有場合都會采取一致的飲酒策略。經(jīng)驗材料并不支持這一判斷。作者的觀察發(fā)現(xiàn),不同官員在不同場合往往選擇不同的飲酒策略。在第一種場合,酒桌參與者是以下三類組合之一

1)縣級領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人;(2)委辦局負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人;(3)縣級領(lǐng)導(dǎo)和他不分管的委辦局負(fù)責(zé)人。以上組合的共同點是酒桌參與者平日接觸不多,相互不太熟悉。這時,他們往往會一醉方休。在第二種場合,酒桌參與者是以下三類組合之一

1)縣級領(lǐng)導(dǎo)和他分管的委辦局負(fù)責(zé)人;(2)委辦局負(fù)責(zé)人和他的下屬;(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和他的下屬。以上組合的共同點是酒桌參與者平常接觸多,相互熟悉。這時,他們常常是“意思意思”,甚至?xí)诟绖e人“別喝太多”。

　　那么,是什么機(jī)制促使官員在不同場合選擇不同的飲酒策略?在官場酒桌上,為什么半熟人甚至陌生人間的(過量)飲酒行為發(fā)生頻率和程度要遠(yuǎn)高于熟人間?

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　　(四)研究設(shè)計

　　綜上所述,現(xiàn)有研究并不足以解釋官場酒風(fēng)的形成及其生命力,我們需要尋找更完善的解釋體系。新的框架要吸收現(xiàn)有研究的合理部分,但更重要的是必須能回答現(xiàn)有解釋無法回答的兩個問題。

　　總的來說,現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)性問題是在研究方向上低估了正式制度的作用,往往預(yù)設(shè)中國官員具有破壞正式制度、建立潛規(guī)則的傾向。然而,行動者雖然并不必然遵守正式制度,但也要有某種利益驅(qū)動才會去破壞正式制度,選擇更有利的潛規(guī)則。否則,他的選擇應(yīng)當(dāng)是遵守正式制度以獲得相應(yīng)激勵。

　　現(xiàn)有文獻(xiàn)大致都秉持要在具體治理情境下分析官場酒文化的運作機(jī)制的立場。由此出發(fā),現(xiàn)有文獻(xiàn)將“酒桌辦事”作為行動者破壞正式制度的獲利機(jī)制。本文大致同意它對下級官員飲酒行為的機(jī)制判斷,不過其論述過于簡單,更沒有解釋上級官員為什么飲酒。在此,現(xiàn)有文獻(xiàn)又回到了“愛喝”的膚淺解釋,這顯然與“具體治理情境下分析”的基本立場相沖突。從更高的層面來說,上級飲酒也是對人情邏輯的運用,但現(xiàn)有文獻(xiàn)對人情邏輯的具體作用機(jī)制缺少分析。處于優(yōu)勢地位的上級為什么也要遵循,甚至主動運用人情邏輯?喝酒會給他們帶來什么?不喝又可能失去什么?簡言之,人情邏輯是官場酒文化形成的必要條件,但不是充分條件。

　　因此,本文強(qiáng)調(diào)上級飲酒的驅(qū)動機(jī)制也要在具體治理情境中尋找。事實上,在具體治理情境中也更有希望找到“為什么官員在不同場合選擇不同飲酒策略”的答案。因為不同場合的行動者是一樣的,但是制度環(huán)境及治理需要是不同的,由此導(dǎo)致了人情邏輯的不同運用。

　　進(jìn)一步而言,長期以來,許多中國治理研究低估正式制度作用,而高估行動者破壞正式制度卻會遵守潛規(guī)則的意愿。但是,潛規(guī)則的約束力從何而來?對此,周雪光(2008)提出了一個開創(chuàng)性的命題:在中國政府的運作中,許多看似違背正式制度的潛規(guī)則恰恰是制度環(huán)境的產(chǎn)物,它在更大層面上滿足了整個制度體系和治理的需要,因而具有廣泛而深厚的合法性基礎(chǔ)。換言之,在理解官員行為時,不能簡單將官員視為企圖破壞制度的人,而需要注意制度環(huán)境對官員行為的制約作用;不能只看到潛規(guī)則與正式制度的沖突,而要挖掘潛規(guī)則與正式制度的聯(lián)系,有些潛規(guī)則恰恰是在更高級別的正式制度作用下形成的。因此,我們必須在中國特定的制度環(huán)境和政府運作邏輯中理解官員的飲酒行為。這不是人情文化找到制度漏洞,而恰恰是制度運作本身的需要導(dǎo)致了人情邏輯和飲酒行為嵌入治理過程,最終形塑了中國官場酒文化。因此,本文的理論問題是:制度環(huán)境和治理需要以怎樣的機(jī)制塑造官場酒文化?飲酒行為在治理過程中發(fā)揮了哪些作用?

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　　基于對經(jīng)驗材料的梳理分析,作者發(fā)現(xiàn),當(dāng)前中國地方治理存在金字塔層級結(jié)構(gòu)信息不足、治理任務(wù)非制度化和組織激勵不足三個困境,而飲酒行為嵌入恰恰能發(fā)揮構(gòu)建信任、提供激勵的作用,部分緩解以上困境,提升治理績效。也就是說,官場酒文化在很大程度上不是破壞了制度系統(tǒng),而是嵌入治理過程,彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足,因此具有了生命力。本文第三、第四部分將分別從信任構(gòu)建和提供激勵的角度探討飲酒行為如何緩解上述困境,并由此嵌入治理過程。具體來說,飲酒行為的信任構(gòu)建作用能一定程度上緩解信息不足、治理任務(wù)非制度化兩個困境,而飲酒行為的激勵作用則能一定程度上緩解治理任務(wù)非制度化、組織激勵不足兩個困境。這兩個部分都會討論治理任務(wù)的非制度化,但涉及的是不同方面(該困境包括三個方面),并各自與另兩個困境相關(guān)聯(lián)。本文要想比以往研究更有解釋力,就必須更好地解決現(xiàn)有研究的兩個重大漏洞。因此,在具體論述中,本文會比較分析官員在不同場合采取不同策略的原因,并重點分析上級飲酒的驅(qū)動機(jī)制。最后,結(jié)論部分將展開理論討論,并在當(dāng)前反“四風(fēng)”取得成績的基礎(chǔ)上,從改善治理的整體環(huán)境切入,探討根治官場酒風(fēng)的對策和舉措。

　　三、飲酒行為的治理功能之一:信任構(gòu)建

　　(一)政府金字塔層級結(jié)構(gòu)的信息不足

　　中國地方政府的規(guī)模很大。第一,人口多,縣域人口大多數(shù)十萬,最大的縣的人口甚至超過200萬。這相當(dāng)于多數(shù)國家的

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一級地方行政區(qū),即屬下至少還有兩個層級,但中國縣級政府屬下只有一個層級。第二,中國政府是發(fā)展型政府,承擔(dān)的職能多于其他國家。第三,地方政府還管理著大量事業(yè)單位和國企。以上因素使得縣級政府6管理的機(jī)構(gòu)數(shù)量非常多(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、委辦局、企事業(yè)單位等),平均超過100個。因此,縣級政府及其下屬機(jī)構(gòu)間構(gòu)成了懸殊的金字塔結(jié)構(gòu)。

　　且不討論其他影響,僅就官員人際交往而言,這一結(jié)構(gòu)造成了信息不足的困境。具體來說,由縣級政府管理的正科級干部平均有一二百人,加上副科級干部有近千人。他們的考核和晉升由縣級政府掌握,而擁有這些權(quán)力的縣委常委和副縣長只有14-18人。十幾個縣級領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)近千名科級干部,兩者間的信息交流顯然是不足的。信息不足會影響下級的考核和晉升,縣級領(lǐng)導(dǎo)可能都不認(rèn)識許多需要他評價的科級干部。

　　我分管領(lǐng)域的科級干部都認(rèn)識,但有些副科干部并不熟。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不分管的委辦局,正職我能對上臉,副職很多對不上號。不是說我官僚,一個縣上千科級干部,很難都熟悉。可是,干部任用的時候,我在常委會上是要表態(tài)、投票的。(W37,S3省某縣縣委常委,2014年9月)

　　而且,在干部使用中握有最大權(quán)重的三位縣級領(lǐng)導(dǎo)(書記、縣長、組織部長)信息缺乏的困境更嚴(yán)重,因為這三個崗位“應(yīng)當(dāng)異地任職”。也就是說,本地成長的縣級領(lǐng)導(dǎo)還有時間慢慢了解本地干部,而他們卻沒有多少時間充分掌握干部信息。

　　書記說到底就做兩件事:出主意、用干部。但在用干部上有個問題,書記都要異地任職,我到我們縣也就一年多,之前對這里的干部沒有了解,不好辦。(D13,H2省某縣縣委書記,2015年3月)

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　　信息困境給上級造成的主要還是履職困惑,但對下級職業(yè)生涯的影響則要大得多。上級連他的信息都不了解,就更別談信任。因此,下級必須通過各種方式讓上級認(rèn)識自己。當(dāng)然,在工作交往之外要實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段很多,例如私下交往,通過中間人牽線搭橋或老鄉(xiāng)會等方式擠進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小圈子,甚至搞違法利益輸送。這些手段一般能給下級帶來較大收益,但問題在于其投入多、難度大、風(fēng)險高,多數(shù)官員既沒有足夠的意愿和膽量,也沒有足夠的能力和資源。相比之下,“喝酒”雖然收益不高,但其優(yōu)勢在于風(fēng)險很小、操作簡單,所有下級都可以用。

　　在地方光干得好不夠,領(lǐng)導(dǎo)管的人太多,可能都不知道有你這號人。我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)平常見領(lǐng)導(dǎo)機(jī)會有限,多數(shù)還是開會,這種場合也不可能有接觸。好在書記一年總得來我們鄉(xiāng)調(diào)研一兩次,其他領(lǐng)導(dǎo)也會來,來了總得吃飯。酒桌上,我敬領(lǐng)導(dǎo)一次,領(lǐng)導(dǎo)回一次,隨便再來幾次,一場酒總有三四次接觸。喝了酒都放松了,機(jī)會把握得好,拉著手和領(lǐng)導(dǎo)說幾句真心話,能留一些好印象。(W38,S3省某縣某鄉(xiāng)黨委書記,2014年9月)

　　相比正職,酒桌上的機(jī)會對副職更為珍貴。

　　我這樣的副科級干部,全縣有好幾百。我們局長偶爾還能去書記辦公室,我一般只能見到分管縣領(lǐng)導(dǎo),很少接觸書記,其他縣領(lǐng)導(dǎo)就更少有工作上的接觸。但在酒桌上,誰都有敬酒資格,敬酒時自我介紹一下。領(lǐng)導(dǎo)要是有興致,多聊幾句,對我能有些印象,總不是壞事。我又不會鉆營,那樣風(fēng)險也大。我不求大富大貴,只圖安安穩(wěn)穩(wěn),有點進(jìn)步希望就行。(W24,J省某縣某副局長,2014年4月)

　　在飲酒過程中,下級傳遞兩層信息:第一,努力讓上級把自己的名字、職務(wù)和臉對上號。第二,依靠酒精的作用和酒桌氛圍,傳遞某些性格特質(zhì),例如豪爽、實在、真誠等,并以此和上級構(gòu)建起初步信任。需要指出的是,這樣構(gòu)建起來的信任非常有限,但總比不認(rèn)識強(qiáng)。不過,這一促使下級飲酒的機(jī)制在第二類酒桌(詳見第二部分分類)不會被觸發(fā)。因為在這類酒桌上,上下級間并不存在懸殊結(jié)構(gòu),7信息充足,工作中有足夠機(jī)會構(gòu)建信任,不需要用酒作為中介。

　　不同酒桌有不同規(guī)矩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他委辦局干部我不熟,平常也沒接觸。所以在酒桌上,有人沖到我面前來個“拎壺沖”,那我一般能記住,覺得“人不錯,實在”。但在自己部門就不一樣了,我們部總共幾十號人,誰怎么樣我不清楚?上次部里聚餐,有個小伙子也給我敬個“拎壺沖”,我就很尷尬。按規(guī)矩,我至少得喝一滿杯,不然顯得我架子大,但我身體真不行,本想自己人聚餐隨便喝點就可以了。(W57,S1省某縣縣委常委、組織部長,2015年5月)

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　　相反,在這類酒桌上,下級要是喝得太猛,反而可能留下負(fù)面印象。

　　人在機(jī)關(guān)里,單位領(lǐng)導(dǎo)天天見,有心表現(xiàn)機(jī)會多得是,不需要在喝酒上費勁。要平常啥事都干不好,光喝酒積極有啥用,這不就等于跟領(lǐng)導(dǎo)說“我是酒囊飯袋”嘛。(W9,Z省某縣某局局長,2012年5月)

　　(二)治理任務(wù)非制度化之一:地方治理的資源困境

　　信息不足不僅影響官員的個人發(fā)展,而且會在治理中造成很多問題。具體來說,當(dāng)前中國存在治理任務(wù)非制度化的問題,主要體現(xiàn)在三個方面:治理資源分布不確定、工作銜接不明確以及大量臨時性、階段性的任務(wù)。本部分首先討論前兩個方面。

　　長期以來,在中國地方治理中,資金、資源和政策分配缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范,具有很大的不確定性。近年來項目制的興起更進(jìn)一步加重了這種不確定性。在中央和地方的關(guān)系上,這孕育了我們熟知的“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖然沒有“跑部錢進(jìn)”的類似俗語,但對劃撥資源的依賴性更強(qiáng)。稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本喪失了財政汲取能力,只能依靠上級撥款,但制度化撥款一般僅夠維持基本運轉(zhuǎn),更多資源需要自己爭取(周飛舟,2006),酒桌就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級爭取資源的重要舞臺。現(xiàn)有研究對這類“酒桌辦事”現(xiàn)象已有不少討論。下級為了爭取資源喝酒與為了個人發(fā)展喝酒的驅(qū)動機(jī)制類似,在此就不詳細(xì)討論了,只需強(qiáng)調(diào)兩點:第一,下級在這種情況下喝酒是為了公事,這意味著個人飲酒行為已經(jīng)成為治理過程的一部分。第二,這種情況下的上級不僅指縣級領(lǐng)導(dǎo),而且包括那些行政級別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員相同,但在特定治理任務(wù)上擁有一定資源分配權(quán)的委辦局官員。這一機(jī)制在第二類酒桌上則不存在。無論是縣級領(lǐng)導(dǎo)與他分管的委辦局,還是委辦局內(nèi)部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部,治理資源分配的制度化水平較高,一般不需官員通過個人行為爭取。

　　以上分析了信息不足和資源分配不確定的困境如何驅(qū)動下級選擇飲酒行為來向上級傳遞信息、構(gòu)建信任的機(jī)制,同時探討了為什么這一機(jī)制不存在于第二類酒桌。但還沒有解釋上級選擇飲酒的驅(qū)動機(jī)制,這需要進(jìn)行下一部分的討論。

　　(三)治理任務(wù)非制度化之二:工作銜接不明確

　　“上面千根針,下面一條線”,在上級政府中界限清晰的各類治理任務(wù)最終都要靠基層的同一批人執(zhí)行。表面上看,壓力主要在基層,因為他們承接的任務(wù)非常多。然而,面對繁重的治理任務(wù),基層政府往往會選擇性地執(zhí)行,認(rèn)真完成那些他們認(rèn)為重要的,應(yīng)付那些他們認(rèn)為不重要的,這并不會對他們的政績產(chǎn)生太大影響(O'Brien&Li,1999;楊愛平、余雁鴻,2012;倪星、王銳,2017)。但是,被應(yīng)付的上級(縣級領(lǐng)導(dǎo)/委辦局負(fù)責(zé)人)的政績就會大打折扣。

　　當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)不是萬能的。我雖然是縣領(lǐng)導(dǎo),但我不是書記,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部我管不到。相反,我的很多工作得靠他們落實,他們雖然不會跟我對著干,但應(yīng)付總是可以的。(W51,N省某縣副縣長,2015年6月)

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　　面對這種情況,上級官員一般有三種選擇:第一,“搞定”縣委書記,讓書記覺得這項工作很重要,列為“書記工程”親自督辦,那么下級一般不敢應(yīng)付。第二,提供足夠的物質(zhì)或精神獎勵,促使下級認(rèn)真完成任務(wù)。第三,依靠與下級的個人關(guān)系,確保自己條線的工作被認(rèn)真對待。在這三種選擇中,第一種選擇一般不可行,搞定書記很難,書記要是次次都被搞定了,“書記工程”也就沒有約束意義了。第二種選擇有時可行,有時不可行,因為有足夠吸引力的物質(zhì)資源和精神獎勵都是有限的,上級未必總能拿得出。第三種選擇在多數(shù)情況下是可行的,盡管效力最低。其中,喝酒這種能在短時間內(nèi)傳遞友好信息、構(gòu)建初步信任、可低成本大范圍復(fù)制的社交方式成為上級發(fā)展與下級個人關(guān)系的首選。

　　每次下鄉(xiāng)吃飯,我肯定要給在場的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敬杯酒。為什么?咱得給下面同志留下好印象,好讓他們認(rèn)真完成我的工作。畢竟我不是書記,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能多努力地落實我的工作,很大程度上取決于他們對我的認(rèn)可程度。但縣里干部太多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又遠(yuǎn),而我工作忙,平時沒機(jī)會接觸,就得抓住酒桌上的機(jī)會。(W29,S4省某縣委常委、宣傳部長,2014年6月)

　　相反,如果上級在酒桌上不主動與下級飲酒互動,敷衍了事,甚至拒絕下級的敬酒,就很可能在工作中吃暗虧,損害自身政績。

　　以前我們有個副縣長,省里下來的,年輕有前途。但來我這下鄉(xiāng),吃飯我敬酒他都不喝,牛什么?我不指望他提拔,但他進(jìn)步總得有政績吧,不還得我們干?他憑什么瞧不起我?后來,他布置的工作,我就是不積極干,反正上面各條線派下來的活多得干不完,他能抓住我什么把柄?(W19,S2省某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記,2014年4月)

　　與之不同,在縣級領(lǐng)導(dǎo)與分管的委辦局、委辦局內(nèi)部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部,工作銜接、任務(wù)分配有明確的制度規(guī)定,上級一般不需靠喝酒來構(gòu)建與下級的個人化關(guān)系。

　　四、飲酒行為的治理功能之二:提供激勵

　　第三部分分析了大部分官員飲酒的驅(qū)動機(jī)制,但還有一個關(guān)鍵缺口——縣委書記。訪談中頻繁出現(xiàn)“畢竟我不是書記”這句話,其理論邏輯可以表述為:多數(shù)上級之所以需要通過飲酒發(fā)展與下級,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的個人關(guān)系,是因為在正式制度體系中“管不到”他們。但是,縣委書記牢牢掌握著人事安排和資源分配這兩大下級官員的命門。換言之,看起來正式制度已經(jīng)賦予了書記足夠左右下級的權(quán)力,在治理過程中是否就不存在促使書記選擇飲酒的機(jī)制了呢?

　　經(jīng)驗材料提供了否定答案。縣委書記少有“不能喝的”,并且往往是酒桌上的積極行動者。然而,他們卻又是酒桌上最不適合喝酒的(年齡大、工作繁重、身體較差)。那么,是什么因素和機(jī)制促使書記選擇飲酒?本部分論述由此展開。通過理解書記的行為選擇,我們將認(rèn)識到這樣一個事實:官員飲酒行為不僅能從個人層面影響自身范圍內(nèi)的治理績效,而且能在整個組織層面產(chǎn)生作用,在某種程度上提升組織凝聚力、激發(fā)組織活力。

　　(一)組織激勵不足

　　“越往下,任務(wù)越繁重、工作越難做、壓力越大”是當(dāng)前中國地方治理的重要特征。第一,基層工作非常繁重。雖然可以選擇性應(yīng)付,但“應(yīng)付”也需要時間和精力,且最多在量上降低任務(wù)的繁重程度,不可能在質(zhì)上改變“繁重”本身。第二,責(zé)任大、壓力大。基層治理的“一票否決”項很多(十八大后有所好轉(zhuǎn),但依然不少),上級施加的壓力非常大,但在執(zhí)行中卻很容易誘發(fā)沖突。第三,基層的事權(quán)、財權(quán)卻又與繁重任務(wù)高度不對等,工作因此更難做。此外,相比縣直機(jī)關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員普遍工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn),安家在縣城,常常一周才能回一次家,在子女教育、家庭生活上都有不少額外的付出甚至犧牲。

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　　上級政府下派了非常重的治理任務(wù),提出了很多要求,但所提供的激勵卻很有限。第一,收入不高。目前,全國多數(shù)地區(qū)科級干部月工資在2500-4500元,這在同學(xué)歷、同年資的人員中并不算高。當(dāng)然,坊間常說“公務(wù)員有灰色收入”,本文不能證明或證偽這個命題,只陳述一個基本事實:除了長三角、珠三角部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道擁有較多財政收入,全國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都是“吃飯財政”。總盤子就這么大,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又能從中搞到多少灰色收入?第二,政府是“讓加班就加班”,并且少有加班費,甚至“連飯都不管”。第三,官員往往更在意晉升激勵。但是,由于“人多坑少”“遠(yuǎn)離領(lǐng)導(dǎo)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升難度最大,許多人“連副科都混不到”。

　　(二)上級官員“喝酒”的組織激勵作用

　　任務(wù)重、付出大、回報低,工作動力、組織認(rèn)同和凝聚力就會出問題。媒體報道過許多官員辭職的案例。更多官員雖然沒有辭職,但也在想方設(shè)法調(diào)走(哪怕臨時借調(diào))。面對這種情況,上級不能放任自流。其中,縣委書記改變這種狀況的動機(jī)最強(qiáng)烈。一方面,組織將最主要的權(quán)力賦予書記,也就對他提出了最高的要求。另一方面,相比其他上級,書記的個人利益和組織利益相關(guān)度最高。組織運轉(zhuǎn)得越好,他的權(quán)威就越鞏固,政績就越突出,晉升機(jī)會也就越大。中國體制下的書記與選舉體制下的地區(qū)主官的關(guān)鍵不同在于后者上任前已是社會名流,積累了較多財富、社會影響甚至家族勢力,離開了政府依然是精英。但前者是“組織培養(yǎng)的”,所有權(quán)威都基于組織身份,“離開了組織,什么也不是”。那么,以書記為代表的上級官員去哪里尋找新的組織激勵來緩解組織困境呢?

　　歸結(jié)起來,大致有三種選擇:第一,在權(quán)限內(nèi)努力提供更多物質(zhì)和精神激勵。第二,冒一定的制度風(fēng)險,放任下級一些不太嚴(yán)重的作風(fēng)問題(例如私設(shè)小金庫、超標(biāo)發(fā)放福利)。第三,以自己對下級的個人化補(bǔ)償彌補(bǔ)組織激勵不足。這三種選擇一般都有可能被采用,本文重點談第三種,喝酒是其重要的表現(xiàn)形式之一。

　　我這個年紀(jì),又當(dāng)了這么多年領(lǐng)導(dǎo),三高、痛風(fēng),什么毛病都有點。醫(yī)生說最好別喝酒。怎么還喝?不喝不行啊,到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須喝,還得是大喝。不喝酒,誰給你干活?鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志不容易,任務(wù)重、錢少,平常老婆孩子都見不到。我們當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的,官也給人家升不了,錢也給不了,再不喝酒,對得起自己的良心嗎?(W44,H2省某縣縣委書記,2014年12月)

　　下級見不到老婆孩子,怎么就能推導(dǎo)出上級不喝酒就沒良心呢?如果不置身地方治理的具體情境,我們很難理解這看似吊詭的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有很多困難、很大壓力,上級都知道,也很同情,但他們解決不了。這些問題有的是制度環(huán)境造成的,但也有很大部分是上級為了政績主動制造的。所以,同情歸同情,任務(wù)和壓力還

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是照樣派、照樣給;但是,同時也要想辦法提供其他方面的激勵和補(bǔ)償,以維系組織凝聚力。喝酒就發(fā)揮了這樣的作用。

　　和機(jī)關(guān)干部喝酒,我主要看身體,狀態(tài)好、人不多,敬我的酒我就干了;狀態(tài)不好,我就隨意。我是書記,這點特權(quán)總是有的。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn),狀態(tài)再差,該干的酒、該敬的酒,我絕不會少。他們這么辛苦,我喝酒不是為自己喝,我是代表縣委縣政府喝,代表縣委縣政府感謝做出犧牲和貢獻(xiàn)的干部。(D27,J2省某縣縣委書記,2015年6月)

　　某種程度上,在上級官員特別是縣委書記的認(rèn)知中,這種場景下的飲酒(特別是過量飲酒)不僅不是不良風(fēng)氣,相反具有濃厚的道義正當(dāng)性,成為治理過程中上級必須承擔(dān)的道德義務(wù)。在道義正當(dāng)性的驅(qū)使下,即使酒桌上所有行動者的身體條件都不適合繼續(xù)飲酒了,他們往往還是會繼續(xù)喝。因為重要的不是酒,而是在喝酒過程中一起抒發(fā)感情、實現(xiàn)共鳴,提升組織認(rèn)同和凝聚力。

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　　(三)治理任務(wù)非制度化之三:大量臨時性、階段性工作

　　進(jìn)一步的問題是,飲酒行為提供了怎樣的組織激勵?下面將結(jié)合治理任務(wù)非制度化的第三方面——大量臨時性、階段性工作來回答。在本節(jié)回答這個問題有兩個優(yōu)勢:第一,飲酒行為在這里直接針對某項治理任務(wù),能更直接標(biāo)識出它在具體治理過程中的位置。第二,這里的組織激勵既適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,也適用于委辦局干部(這兩類場合背后的邏輯也有一些區(qū)別,筆者將在結(jié)論部分詳述)。

　　城市的重大項目推進(jìn)、“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”,農(nóng)村的防火禁燒以及普遍的征地拆遷等都屬于臨時性、階段性工作。這些工作時間集中、責(zé)任大、任務(wù)重,需要大量人員全天候工作。為了推進(jìn)工作,上級領(lǐng)導(dǎo)特別是書記的工作作風(fēng)往往非常粗暴,“下命令不留余地”“催進(jìn)度如同催命”“罵人不分場合不留情面”。

　　我們書記平常還好,但一抓起項目就是土匪,任何場合都能破口大罵。去年區(qū)里上了一大批項目。于是,書記要求所有委辦局、鎮(zhèn)街班子成員周六上班。很多人有意見:憑什么?還不發(fā)加班費。他不管,讓辦公室和組織部查崗,親自帶隊搞突然襲擊,查到就處分,在大會上罵:“不想加班?嫌沒加班費?誰不想加班把位子讓出來,愿意加班的多了。”(W51,X2省某區(qū)某局長,2015年4月)

　　需要指出的是,作風(fēng)粗暴主要不應(yīng)歸因于個人素質(zhì),這在很大程度上是環(huán)境塑造的,因為這種作風(fēng)最有助于完成治理任務(wù)。

　　我知道下面都說我作風(fēng)粗暴。凡是能干出成績的書記,有幾個作風(fēng)不粗暴的?縣里工作就得這么干。我在省廳干過幾年,那時候難得紅次臉。為什么?那里沒有這些火燒眉毛、刀架脖子的事。(D33,G1省某縣委書記,2015年10月)

　　然而,粗暴作風(fēng)雖然有助于實現(xiàn)治理目標(biāo),但也會在上下級間造成嚴(yán)重的隔閡和創(chuàng)傷,長期積累總會爆發(fā)。所以,那些推進(jìn)工作時作風(fēng)粗暴的上級官員,在工作較為圓滿地結(jié)束后,往往會主動組織聚會,在酒桌上找回人心。

　　活干完了,得犒勞大家。該發(fā)錢的發(fā)錢,該表彰的表彰。此外,還得聚起來喝一頓。干事時我差不多把下面的人得罪光了,有人天天被我罵,一個月沒回過家,他肯定經(jīng)常在心里罵我。所以,我得去修補(bǔ)關(guān)系。出力最多的人,我召集起來喝一頓;有時,出力最多的單位我還專門去喝一趟。當(dāng)然,也不可能所有人都顧得上,剩下的就讓其他領(lǐng)導(dǎo)去吧。這次修補(bǔ)完了,下次有大項目,我也好繼續(xù)讓他們加班、繼續(xù)罵。(D25,H3省某縣委書記,2015年6月)

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　　飲酒互動中的組織激勵包括三個方面:第一,上級表達(dá)對下級人格和工作的尊重和認(rèn)可,下級也表達(dá)對上級的理解。一場酒下來,互動頻繁、氣氛和睦。借助酒精作用和酒桌氛圍,上下級會進(jìn)行一些類似對話:“老弟,你別怪我,都是為了工作,我干了這杯給你賠罪”,“我知道你不容易,都沒怎么顧上家,這次全靠你了”,“領(lǐng)導(dǎo)您別這么說,您逼我才能長進(jìn),我干得不好被罵是應(yīng)該的”。

　　第二,構(gòu)建上下級間暫時的平等地位。“上了酒桌,只有兄弟,沒有官大官小”,既塑造了上級平易近人形象,也能讓那些被罵的下級釋放壓力。

　　第三,有時還能讓下級通過“欺負(fù)”上級來“出口氣”。

　　農(nóng)村冬季防火、夏秋禁燒,一干就是大半個月,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有人都得撒到山上去。不是大熱天,就是大冷天。以前管得松,一天還能發(fā)一兩百塊錢補(bǔ)貼。但大過年的誰愿意為這點錢在山上凍個半死?都是被逼去的,肚子里總有點氣。所以,事搞完了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)會把人聚起來喝頓大酒。這種場合,書記、鎮(zhèn)長總得多喝點,出些洋相,讓大伙樂樂。我也會參加一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)場子,跟他們喝大酒。我酒量一般,經(jīng)常就喝趴下了。大家一看,書記能喝半斤喝八兩,最后給抬出去了,哈哈一笑,氣也就消了大半。(W47,S2省某區(qū)區(qū)委書記,2015年3月)

　　五、結(jié)論與討論

　　(一)酒桌上的治理邏輯

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　　基于豐富的經(jīng)驗材料,本文在政府治理的具體情境中考察官員飲酒的驅(qū)動機(jī)制。相較于現(xiàn)有研究較為寬泛的探討,本文區(qū)分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員、委辦局官員、其他上級(非一把手)和縣委書記四類官員,從政府治理的三個困境出發(fā),分別討論了他們在不同情境下的不同身份(行動者/策略對象)、行為策略和飲酒行為的具體作用。綜合全文論述,下表可以系統(tǒng)地呈現(xiàn)酒桌上的治理邏輯。

　　需要進(jìn)一步闡釋的是,在同一治理困境下,不同官員雖然都可能選擇飲酒策略,但他們之間也有因制度環(huán)境和治理需要的不同而產(chǎn)生的差別。前文對此尚未充分討論,在此詳細(xì)闡釋。

　　酒桌上的治理邏輯

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　　注

1)表格區(qū)分官員在具體情境下的三種身份,即行動者、策略對象和“既不存在困境,也不是策略對象”。(2)表格中“有”指特定官員面臨相關(guān)治理困境,因而需要成為行動者,采取飲酒策略,“/”符號后是對飲酒具體作用的解釋。行動者與策略對象在同一治理困境下的縱列中相互對應(yīng)。

　　第一,在信息不足的困境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和委辦局官員雖然都會采取飲酒策略,但是后者的頻率和程度要低于前者。原因在于,正如前文所述,委辦局有明確的縣級分管領(lǐng)導(dǎo),工作接觸多、信息充分,因此他們一般不需要通過飲酒來與分管領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建信任。但是,他們也需要通過飲酒行為向不分管他的上級傳遞信息、構(gòu)建信任。不過,一方面,這種需求較小,他們的晉升首先取決于分管領(lǐng)導(dǎo)的意見,并且去向主要是在本系統(tǒng)或相關(guān)領(lǐng)域中(即分管領(lǐng)導(dǎo)的分管范圍)。相比之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員沒有明確的分管領(lǐng)導(dǎo),晉升去向也不明確,需要向盡可能多的上級傳遞信息、構(gòu)建信任。另一方面,委辦局的喝酒機(jī)會較少。所有縣級領(lǐng)導(dǎo)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在工作聯(lián)系,都有去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù),但很少與自己分管領(lǐng)域外的委辦局發(fā)生工作聯(lián)系。因此,委辦局官員因公務(wù)與其他縣級領(lǐng)導(dǎo)喝酒的機(jī)會也少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。

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　　第二,資源困境主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中。具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是綜合性的“塊”,在制度上所有資源都可以向或不向某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃撥;委辦局是分工明確的“條”,開展工作一般不需要條線外的資源。但是,委辦局有時也需要其他部門的幫助,因此他們也可能成為行動者,通過飲酒向其他委辦局官員、不分管他的縣級領(lǐng)導(dǎo)或縣委書記表達(dá)誠意、爭取資源,通過酒桌辦事。具體包括兩種情況:第一,一些日常工作需要其他單位的配合。例如,城建由建設(shè)部門負(fù)責(zé),但也需要城管、財政等部門幫助。然而,正式制度很少規(guī)定相關(guān)部門的協(xié)助義務(wù),這就需要建設(shè)部門官員自己去爭取。第二,突發(fā)事件應(yīng)對所需的資源往往超出業(yè)務(wù)部門的能力范圍。因而,委辦局官員平常會盡量與政法、宣傳等領(lǐng)域官員處好關(guān)系,以期在發(fā)生突發(fā)事件時對方會施以援手。

　　第三,所有上級都需要面對臨時性、階段性工作和組織激勵不足的困境。但是,由于工作負(fù)責(zé)范圍的差異,這些困境影響縣委書記的頻率和程度顯著高于其他上級。與之相應(yīng),他們的行動積極性也會更高。例如,宣傳部長會在“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”上面臨上述困境,分管農(nóng)業(yè)的副縣長會在防火禁燒上面臨上述困境,不同重大項目會讓不同分管領(lǐng)導(dǎo)面臨上述困境。在各自領(lǐng)域外,副職一般既不需要承擔(dān)太多責(zé)任,也不可能將此作為自身政績。然而,對書記來說,干好了都是自己的政績,干不好都是自己的隱患。

　　此外,從個體動機(jī)的微觀視角來看,在人情文化的基礎(chǔ)上,遵守規(guī)范和工具性邏輯的多重考慮制約著官員的飲酒行為。在這方面,上下級存在一定的差別。具體來說,對下級,特別是身體不好的下級來說,飲酒行為帶來的收益未必大于他因飲酒傷身付出的成本。8所以,如果只有工具性的考慮,他更可能選擇少喝或不喝。但是,酒文化長期運作也產(chǎn)生了隱性規(guī)范,少喝或不喝,特別是面對上級時少喝或不喝,會被視作不近人情、壞了規(guī)矩,在群體內(nèi)留下負(fù)面印象,造成存量利益損失。這樣一來,潛在損失和可能收益加在一起會大于成本,從而促使其選擇飲酒。不過,我們很難根據(jù)具體情境區(qū)分到底是防止損失還是尋求收益的考慮主導(dǎo)著下級的某類飲酒行為。這更多是因人而異,而非由情境決定。9

　　與之不同,不同情境對上級的飲酒行為影響確有差異。以縣委書記為例,他提供的組織激勵包括兩類:第一,日常化激勵主要是出于遵循規(guī)范的考慮,不飲酒會被視作沒有履行道德義務(wù),造成不體諒下級的負(fù)面評價。第二,針對某項工作的專門激勵工具性考慮更多,這并不是說書記可以選擇喝或不喝,而是指可以選擇酒桌。在日常化激勵中,他不能選擇酒桌(因工作需要必須去鄉(xiāng)鎮(zhèn)),上桌就應(yīng)該喝酒;在專門激勵中,他并不必須,也不可能參與所有的相關(guān)酒局,因而會根據(jù)重要程度和工作績效有選擇地參與一些。其他的上級類似書記,只是促使他們喝酒的動力較弱。此外,在工作銜接不明確這點上,其他上級的工具性考慮更多,這體現(xiàn)在他們會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不醉不歸,但一般不會和委辦局官員不醉不歸,因為工作銜接不明確主要是指“條”的工作需要“塊”落實,而制度沒有明確規(guī)定“塊”在這方面的職責(zé)。

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　　(二)進(jìn)一步討論

　　本文在更普遍意義上的學(xué)術(shù)關(guān)注是:如何在當(dāng)下的中國治理環(huán)境中理解官員行為?這是學(xué)界的熱門話題(周雪光、趙偉,2009),本文在兩方面可能拓展現(xiàn)有理論。

　　1.制度環(huán)境、社會文化與官員行為的關(guān)系

　　社會文化與正式制度的關(guān)系是當(dāng)下中國治理研究的熱點,許多研究注意到傳統(tǒng)文化對正式制度的改變甚至破壞,由此形成的理論預(yù)設(shè)是:社會文化與正式制度是對立競爭的關(guān)系,它們各自構(gòu)成決定官員行為的互斥性機(jī)制。在競爭中,社會文化可能占據(jù)上風(fēng),讓正式制度失效,進(jìn)而主導(dǎo)官員的行為,塑造中國治理的一些獨特之處。已有的官場酒文化研究就是這一預(yù)設(shè)的集中體現(xiàn)。

　　筆者并不試圖推翻這一框架,但希望指出它未必總是適用。在治理中,社會文化和制度環(huán)境既會競爭,也可能合作。本文證明該框架并不適合用來分析官員的飲酒行為,雖然人情文化對官場酒風(fēng)的形成確有重要影響,但其作用的發(fā)揮不是以正式制度體系失效為前提,而是制度環(huán)境需要人情文化,所以人情文化得以嵌入。在嵌入過程中,人情文化也被制度環(huán)境重新塑造,以便能更好滿足治理需要。因此,在本文的理論框架中,社會文化不是原因,而是治理過程中的中介因素,而制度環(huán)境是主導(dǎo)原因,10從源頭上塑造著官員行為(包括一些看似違背制度的行為)。

　　概言之,當(dāng)前中國治理研究高估了社會文化和個人行為對制度體系的侵蝕,低估了正式制度對個人行為、人際關(guān)系和社會文化的塑造。因而,在考察中國治理時,不僅要看到潛規(guī)則與正式制度的沖突,而且要注重挖掘兩者的聯(lián)系。由此產(chǎn)生了一些新的問題:正式制度與社會文化在何種情況下對立競爭?又在何種情況下進(jìn)行合作?換言之,我們?nèi)绾胃鶕?jù)具體對象選擇和綜合運用分析框架,去理解制度和文化的復(fù)雜關(guān)系?這些問題有待進(jìn)一步探討。

　　2.弱關(guān)系在組織運作中的作用

　　組織研究很早就注意到,除了正式組織結(jié)構(gòu)和制度體系,成員的非正式關(guān)系在組織運作中也發(fā)揮著重要作用(Kornai,1992;周雪光、趙偉,2009)。關(guān)系理論明確區(qū)分強(qiáng)、弱兩種關(guān)系,并有諸多實證研究對此進(jìn)行了探討(Granovetter,1973,1974;Bian,1997)。然而,相關(guān)的中國治理研究并沒有區(qū)分關(guān)系類型,實證案例大多討論的是強(qiáng)關(guān)系。與之不同,本研究中的飲酒行為則更多涉及弱關(guān)系運作。總的來說,為了達(dá)成某種目標(biāo)(如晉升或治理績效),官員會運用一系列策略,包括三類行為:正式制度賦予或要求的、11強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系。例如,個人晉升首先要有政績并滿足相關(guān)制度的基本條件。但更關(guān)鍵的是要有一把手或相關(guān)上級的力推,這常常需要強(qiáng)關(guān)系,也需要其他上級順?biāo)浦邸Ｍ瑯?上級推進(jìn)某項工作首先要靠制度賦予的權(quán)威和資源,同時要有信得過、辦事得力的“自己人”,但也需要調(diào)動更多人員的積極性。就達(dá)成目標(biāo)來說,前兩者更重要,但也不能輕易放棄作為輔助策略的弱關(guān)系,廣結(jié)善緣是官場共識。因此,在研究治理中的關(guān)系運作時,有必要區(qū)分強(qiáng)關(guān)系與弱關(guān)系,全面考察其作用機(jī)制。

　　與強(qiáng)關(guān)系相比,弱關(guān)系的劣勢是用處不大甚至可能沒用,但也有其獨特的優(yōu)勢。第一,建立和維系的成本和難度低。強(qiáng)關(guān)系需要高成本和較好的交際能力,弱關(guān)系運作則很少受到上述限制。12第二,風(fēng)險小。強(qiáng)關(guān)系稍有不慎就可能越過合法邊界,例如行賄受賄、團(tuán)團(tuán)伙伙等。即使不違紀(jì)違法,過多構(gòu)建強(qiáng)關(guān)系也可能觸犯官場的“站隊”忌諱。換言之,官員只能有限度、有選擇地經(jīng)營強(qiáng)關(guān)系,但可以大范圍復(fù)制弱關(guān)系。此外,偶然情況下,異質(zhì)性弱關(guān)系還可能帶來關(guān)鍵信息,甚至遠(yuǎn)超投入的收益。這類似于格蘭諾維特(Granovetter,1974)對就業(yè)市場的經(jīng)典分析。

　　酒局是建立強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系都會用到的常見手段,但兩類酒局也有鮮明區(qū)別。第一,正如前文中強(qiáng)調(diào)的,本文研究因公酒局,其中主要是弱關(guān)系運作。而強(qiáng)關(guān)系一般對應(yīng)的是官員私下組織的酒局。第二,不醉不歸是因公酒局的鮮明特征,因為這樣才能充分傳遞信息、提供組織激勵;但強(qiáng)關(guān)系的酒局卻未必追求不醉不歸。一方面,強(qiáng)關(guān)系中已不需大量飲酒塑造的氛圍來提供信息和激勵;另一方面,強(qiáng)關(guān)系中達(dá)成交換需要支付的價格也遠(yuǎn)超飲酒行為所具有的價值。

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　　(三)如何治理官場酒風(fēng)?

　　十八大后,治理官場酒風(fēng)成為反“四風(fēng)”的重要內(nèi)容并取得了不錯成效,通過嚴(yán)控酒品檔次和禁止午餐飲酒,大幅降低了接待費用,提升了工作效率。13反“四風(fēng)”從外部打擊了愈演愈烈的官場酒風(fēng)。但是,在反“四風(fēng)”取得成效的基礎(chǔ)上,根治官場酒風(fēng)還需要從解決治理的深層次難題入手,即用制度機(jī)制替代飲酒行為在治理中發(fā)揮的作用。當(dāng)下正在推進(jìn)的一系列國家治理現(xiàn)代化舉措有望在整體上改造誘發(fā)官場酒風(fēng)的治理環(huán)境。這些舉措本身并不是為治理酒風(fēng)提出的,但其效果也許會優(yōu)于那些就酒論酒的舉措。

　　首先,提升治理制度化水平。第一,治理資源下沉。在基層治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)多但資源少,且缺少合理的分配制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員需要運用個人關(guān)系爭取資源,飲酒行為由此嵌入治理。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能擁有更多資源且分配合理,飲酒動力就會下降。目前我國正在推進(jìn)這方面改革,領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào):“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層,使基層有職有權(quán)有物”。2019年,北京的“吹哨報到”改革得到中央高度肯定,號召全國學(xué)習(xí),其要旨就是將資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二,明確權(quán)責(zé)關(guān)系。工作銜接不明確使上級需要發(fā)展與下級的個人關(guān)系,這可以從兩方面緩解。就與委辦局關(guān)系而言,時代發(fā)展帶來許多新的治理事務(wù),這些事務(wù)常常超出原有部門權(quán)限和縣級領(lǐng)導(dǎo)的分工邊界。當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革旨在重新劃分治理權(quán)限,有助于緩解相關(guān)困境。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,任務(wù)過重決定了他們只能完成一些上級布置的工作而應(yīng)付另一些上級,上級間因此需要競爭下級支持,避免被應(yīng)付。但是,許多任務(wù)其實是不必要的。2019年中央為此專門印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》。因此,如果能減少任務(wù)總量,使基層有能力完成(而非應(yīng)付)大多數(shù)治理任務(wù),那么上級通過飲酒行為競爭下級支持的動力也會削弱。第三,中國正處于高速發(fā)展期,基層治理因此存在大量臨時性、階段性任務(wù),例如脫貧攻堅、城市建設(shè)等。正式制度激勵無法滿足這些任務(wù)需要,上級就需要用個人行為提供組織激勵,但這些任務(wù)會因發(fā)展階段改變而自然減少。

　　其次,提升治理制度化水平是治本之道,但也必須認(rèn)識到基層治理不可能完全制度化,上下級權(quán)責(zé)關(guān)系始終會有模糊地帶,有些臨時性任務(wù)也不可避免(例如禁燒防火等)。針對這類情況,就需要完善補(bǔ)償激勵機(jī)制(如加班費、重大項目獎勵等),以正式制度替代上級個人行為提供的組織激勵。

　　最后,金字塔結(jié)構(gòu)的信息困境短期內(nèi)可能很難改變。不過,如果前述治理手段充分發(fā)揮作用,也能在很大程度上剎住官場酒風(fēng)。具體來說,如果上下級都有充分動力,就很容易喝多;但是,當(dāng)上級飲酒動力被消解后,下級也就很難主動頻頻舉杯。另外,正在探索的職務(wù)職級并行制度也有助于削減下級飲酒動力。原因在于,要想獲得職務(wù)晉升,下級必須向足夠多的上級傳遞信息、構(gòu)建信任,飲酒行為就有了用武之地。而職級晉升主要是門檻制,上級作用相對較小。從長期的調(diào)研所得看,許多基層干部未必很在意職務(wù)晉升,但由于各項待遇都只與職務(wù)掛鉤,他們只能拼命競爭有限的職務(wù)。有了職級選擇,他們與上級建立個人關(guān)系的動力也會減弱。

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　　注釋

　　1 本文的“酒文化”并不是學(xué)術(shù)意義上的文化概念,而是被廣泛接受的現(xiàn)實概念。
　　2 例如,招商引資酒局不在研究范圍內(nèi),這類酒局在正式制度中也有較為充足的合法性。制度并不禁止招商引資中的飲酒,消費標(biāo)準(zhǔn)也比普通工作餐高得多。官方媒體也曾多次正面報道為了招商的喝酒行為。
　　3 觀察介于參與式和非參與式之間。作者也在桌上喝酒,但更多地是旁觀當(dāng)?shù)毓賳T“內(nèi)戰(zhàn)”。需要說明的是,最初作者去這些地方都另有安排,但在接觸中無意間獲得了大量材料。作者在某次酒局中靈光乍現(xiàn)產(chǎn)生了研究設(shè)想,后來又有意識地收集了一些材料。
　　4 本研究中的上下級包括兩種情況:第一,行政級別上的上下級,例如縣級領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局負(fù)責(zé)人。第二,級別上是平級,但職權(quán)上存在上下差異,例如委辦局行使的是縣一級權(quán)限,因而在某些事務(wù)上享有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源分配、考核等權(quán)限。
　　5 第一,按慣例每人都至少向主賓(也就是上級)敬一次酒,但卻未必相互敬酒。即,如果酒桌上有N人,主賓至少要喝N-1杯,其他人卻最少可以只喝1杯。第二,級別高的領(lǐng)導(dǎo)有更多接待任務(wù),多位受訪書記說起過一晚喝七八場的經(jīng)歷。
　　6 本文談及的“政府”包含黨委和政府。
　　7 委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道最多也就幾十個工作人員;縣級領(lǐng)導(dǎo)少則分管六七個委辦局,多則分管十幾個委辦局,這些部門正副職加起來也就幾十人。上級在工作中有足夠機(jī)會認(rèn)識每個人并充分了解其各方面的情況。
　　8 第一,產(chǎn)生收益的概率低。下級官員飲酒行為是廣撒網(wǎng)、撞大運。只要次數(shù)夠多,肯定會有收益,但他也知道多數(shù)行為其實不能帶來明確收益。第二,相比晉升,喝酒對于爭取資源的針對性和收益概率要大一些,但這是公事,而身體是自己的。
　　9 例如,身體好、酒量好的人喝酒可能更多是為了利益(不醉不歸的官場酒風(fēng)對酒量好的人同樣是負(fù)擔(dān));但酒量不好、身體不好的人喝酒更多是為了“不壞規(guī)矩”。
　　10 當(dāng)然,制度環(huán)境本身是復(fù)合性的。
　　11 也有越過制度邊界的案例,例如“帶病提拔”,但不能就此認(rèn)為正式制度沒用。其作用體現(xiàn)在越界需要支付更高的代價,“帶病提拔”只會發(fā)生在親信或利益高度相關(guān)者身上。
　　12 官場交往注重察言觀色、聽話聽音,稍有不慎就可能言多必失,這對智商和情商要求很高。但酒桌上只要喝酒干脆就夠了,即使說錯話,也很少有人在意。
　　13 過去公務(wù)接待常飲用茅臺等高檔酒。這在反“四風(fēng)”中被列為打擊重點,目前基本只飲用中低檔本地酒。過去公務(wù)接待時往往午餐和晚餐都飲酒,現(xiàn)在午餐飲酒極少。飲酒開支因此大幅下降。午餐不飲酒確保了下午的工作效率。

標(biāo)簽官場中國制度強(qiáng)舸

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