華語智庫：俄羅斯新北極戰略可能的走向
盡管地緣政治矛盾紛繁復雜，但在北極高緯度地區完全可以開展富有成效的國際經濟合作，為在這片廣袤、人跡罕至的地區建立集體安全體系創造良好條件。俄聯邦總統授權制定了新的北極發展戰略，明確要捍衛國家（包括國防）利益，采取積極的國際一體化政策加強信任、減少分歧。然而俄羅斯的和平倡議（包括減少在北極地區的戰略軍事演習）并未得到某些外國伙伴應有的回應。
近年來，俄聯邦北極地區的軍事戰略局勢總體保持了穩定，但同時個別國家的軍事活動卻日益猖獗。北極地區周邊國家軍事存在明顯增強，導致力量平衡發生了變化，爆發各種強度軍事沖突的概率明顯增大。之前達成的協議只是暫時保證了局勢可控。
毫無疑問，蘇聯、后來俄羅斯批準的聯合國1982年海洋法公約是北極穩定的基石。然而近期北極國家的個別政客、領導人宣稱將派遣軍艦赴俄羅斯北方海域航行，叫囂購買格陵蘭島，對俄羅斯北極領土的司法管轄權橫加非議。早在1997年2月26日第30號聯邦法《關于批準聯合國海洋法、落實聯合國海洋法第十一章的協議》就明確指出：“俄聯邦聲稱，根據聯合國海洋法公約第298條，關于下列爭議：涉及公約第15、74和83條的解釋、適用，海上劃界、歷史性海灣及法律基礎、軍事活動（包括相關國家艦艇、飛行器的活動）、實現主權或司法管轄權時保證遵守法律、安理會根據聯合國憲章實施活動，公約第十五章第二節中規定各方必須解決的程序并不適用”。
然而面對誘人的“商業大餐”，已經通過的法律規范收效甚微。隨著氣候變暖、冰消雪融，北極整個大陸架的各種能源、生物資源似乎唾手可得，通過俄羅斯領水的戰略國際貿易航線（北方航道）常年可用。盡管“北極聯盟”國家（美國、挪威、加拿大和丹麥）在海洋劃界方面（尤其是美國和加拿大關于西北通道的地位）存在分歧，卻異口同聲要劃定俄羅斯的海上邊界，并要求俄羅斯承認沿岸大陸架是“人類共同的遺產”。
這一“共同遺產”，據專家評估，擁有俄羅斯所有海域中70%的石油和88%的天然氣儲備，蘊藏著豐富的煤、黃金、銅、鎳、錫、鉑、錳。根據權威氣象學家的預測，今后每年冰層面積可能縮小到500萬平方公里以下。這就意味著，2035年以后，夏季北冰洋的大部分水域將適于航行，完全可以實現生物資源工業開采，碳氫化合物、其他礦產的勘探利用。同時，在一定時期地區變冷的趨勢仍舊保持，這就意味著到本世紀中葉俄羅斯發展“核動力船隊”的現實性依然存在。北極冰雪融化，只要提供導航，貨船、客輪沿北方航道的通航率將顯著增長。根據預測，2021年前這一方向的貨運量將增長九倍：從目前每年150萬噸增長至1500萬噸。物流人士將北極航線稱為新的巴拿馬或蘇伊士運河。這千真萬確。從歐洲通過北方航道前往亞洲比其他類似航線距離縮短近二分之一。例如，從圣彼得堡沿“北極要道”前往海參崴是14280公里，而通過蘇伊士運河——23200公里，如果繞道好望角——29400公里。
基于上述因素，“北極聯盟”國家和不擁有這一地區入口的國家試圖鞏固、擴大自己在俄羅斯北極的地緣政治、經濟和軍事影響。北歐（挪威、丹麥、瑞典、冰島、芬蘭）、美洲（美國、加拿大）和亞洲（中國、印度、日本、新加坡、韓國）許多國家的戰略中，已經明確提出北極問題。
抵消俄羅斯（作為這一地區的主要玩家）在極北地區的影響力是北約的戰略目標之一。美國及其盟國正在擴大在北極高緯度地區的經濟、軍事存在，北歐國家遲滯俄羅斯經濟發展的軍事政治活動（包括制裁）愈演愈烈。妄圖重新劃分海洋邊界，改變北方航道的法律地位。北約的北歐國家沆瀣一氣（包括對不久前傳統上保持中立的芬蘭、瑞典施壓），挑起國家間的不信任，導致利益發生沖突。此時潛在威脅是，非北極國家對北方的資源垂涎三尺，而芬蘭、日本和韓國認為俄羅斯北極地區的財富是“國際社會的共同財產”。所有這些因素對俄羅斯在北極地區的國家安全構成了嚴峻威脅，必須嚴陣以待。
幾百年來俄羅斯的北極探險家積極開發廣袤的冰雪空間，數百個已發現的地物以他們的名字命名。從當時國際法的角度看，這足以使沿岸國家的所有權擴展至已發現的新領土。對于確立直接進入北冰洋的原始沿岸線，歷史上的法律依據至關重要。北極沿岸國家應該、可以不經其他國家同意、根據主權和其他重要國際法原則，通過涉及自己北極地區狀態的相應法律文件。在北極上述區域劃分存在的情況下沒有招致其他非北極國家的任何反對，這是事實上的承認。
2008年9月18日，俄聯邦總統批準了《2020年前俄聯邦國家政策基礎及未來前景》，沒有確立在北極建立“人類共同遺產”區的目標，更談不上基于俄羅斯的北極大陸架來建立。
根據1982年公約的某些模糊表述，北極鄰國“在國際慣例法的背景下”可以通過個別協議進行大陸架劃界，但是應基于現有的傳統和對北極海域邊界的國際承認。類似解釋會導致俄羅斯部分大陸架遭受不公正的空間損失，許多國家故意對適用于北極地區的國際法視而不見。
八十年代后半期開始，蘇聯的“改革”領導一步步地破壞了國家領土的統一，沒有對可能的嚴重后果進行任何長期預測。在“新思維”、“全人類的價值至上”歧途上越走越遠，實現對外政策時，與美國簽署了白令海、楚科奇海、北冰洋和太平洋海上空間、大陸架區域經濟劃界協議，使國家利益蒙受了重大損失。1990年蘇聯領導無償向美國移交了與北冰洋瀕臨白令海水域的60%。北極委員會的其他伙伴國沒有放過對這一先例的充分利用，直至今日還喋喋不休向俄羅斯自古以來的北極領土聲索自己的權利。2004年成立了由中國、日本、韓國、泰國和馬來西亞組成的“極地研究亞洲論壇”，新玩家開始加入對北方領土的瓜分。面對新的地緣政治現實，應重新審視、展望未來。
重新提起三十年前那份聲名狼藉的文件為時晚矣。但俄羅斯議會并未批準，對俄羅斯而言，這并非必須履行的國際司法文件。完全有證據重新審議，為此需要通過外交渠道通報美方臨時中止這份文件的效力，并展開新一輪談判。以歷史公正的形式在太平洋、北冰洋海域劃分專屬經濟區、大陸架時，一定要充分考慮自己的國家利益，并規定在這些地區恢復俄羅斯200海里專屬經濟區的外部邊界。
根據公認的國際法，首先發現未知土地的民族，擁有對其無可爭議的權利。十八世紀下半葉至十九世紀上半期俄羅斯帝國出現了新的海外東北領地：阿拉斯加、白令海上的阿留申群島和北美太平洋沿岸部分地區及附近島嶼，統稱為“俄羅斯的美洲”。
歷史上形成的俄美在楚科奇與阿拉斯加交界地域、科曼多群島與阿留申群島的邊界，以俄英在北美領地的邊境劃界為前奏。通過白令、奇里科夫的遠征，十七世紀四十年代俄羅斯的探險者開辟了這片土地。從1784年起俄羅斯殖民者中的常住民出現在北美大陸西北部。在巴蘭諾夫島上的新阿爾汗格爾斯克市（今天的錫特卡）建立了行政中心。俄羅斯航海家發現了從北緯55度向北的地區及附近島嶼，從阿拉斯加半島向西，從阿留申群島向北的北美西北沿岸，俄羅斯的工業家每年到訪這里。而美國最早一批船只直到1788年也姍姍來到美洲西北部。
地理發現的優先性對于承認某一國家對領土的所有權具有重要意義。然而現代國際關系的基礎是領土劃界條約。因此，盡管根據1871年與北美合眾國的條約俄羅斯失去了美洲的上述領土，但前蘇聯過去沒有、俄羅斯現在也不會對美國提出任何領土要求。現存國界不可破壞原則是現代國際法公認的規范。試圖重新修改歷史上根據已批準國際條約確立的邊界，將對世界和平構成嚴重威脅。美國當前單邊
根據俄羅斯總統辦公廳的明確指示《對論證、推進上述立場的工作進行修正》（2011年4月29日第A21-1669號），關于俄羅斯北極存在的所有軍政和經濟問題可以形成清晰的原則。早在2013年俄聯邦總統普京就批準了《2020年前發展俄聯邦北極地區、保證國家安全戰略》。文件確定了俄羅斯的行動計劃，旨在實現在北極的主權、國家利益。
目前俄羅斯正在基于國際關系的所有現實和當今世界力量平衡的變化，積極制定新的北極戰略。俄羅斯聯邦委員會南北極委員會積極參與戰略文件的籌備。
今天明確北方航道的法律地位迫在眉捷。許多外國伙伴和某些國內政治家企圖堅持使其“國際化”的立場，絲毫沒有評估類似決策可能導致的嚴重后果。
分析一下北方航道的地理位置，顯然其大部分水域處于俄羅斯領水（12海里）、專屬經濟區（200海里）或大陸架之內。涉及位于領水內的北方航道，屬于俄羅斯主權管轄的范圍，對于經過專屬經濟區、大陸架的部分航道，俄羅斯只是擁有部分主權，無權限制外國船只的通行。挪威、丹麥、特別是美國、加拿大企圖將北方航道變成國際商業運輸航線的方案令人擔憂。美國、加拿大
鑒此，北極國家，首先是俄羅斯，不得不明確在北極海域的法律制度。因為北方水域定期結冰，根據聯合國海洋法公約第234條之規定，司法管轄權適用于這樣的水域。根據這份文件，沿岸國家在專屬經濟區邊界內的冰雪覆蓋地區為了保證這些地區的生態安全可以適用本國的法律。可以認為限制北方航道航運的行動旨在保護海洋環境、國際生態安全。在北方航道冰雪覆蓋航段不受約束的航運是影響環境生態的有害因素，將導致生態局勢惡化。而且事實是北方航道是一條部分通過俄羅斯邊界的完整運輸線，俄羅斯可以將這一條款用于北方航道。例如，基于保證生態安全原則，2013年1月17日確立了北方航道水域北極航行規則。俄羅斯并不是確立對自由航行水域進行航行限制的唯一國家。加拿大也持同樣的立場，1985年通過了相應文件，將自己的權利擴展至北極專屬經濟區，對外國海上運輸在加拿大水域內的活動進行嚴密監控，確立了自己的特別航運制度，對不符合自己標準的船只進行限制。為了自己的利益，俄羅斯應該認真研究加拿大保證北極水域航運安全的經驗。
在實現新北極戰略的框架內，俄羅斯應根據聯合國憲章第33條第1款之規定，通過和平方法調節國際爭端（包括海上空間劃界）：談判、調查、調停、調解、仲裁、法院審理、向地區機關提交請求或協商，或各方選擇的其他和平手段。加強軍事安全是任何國家（包括俄羅斯）活動中不可或缺的重要部分，不應導致地區緊張程度升級。
捍衛俄羅斯北部邊界的利益，將繼續由三年之前成立的諸軍種聯合戰略司令部北方艦隊、太平洋艦隊提供強大的保障，目前迫切任務是發展俄聯邦東北邊界和北極地區島嶼的軍事基礎設施。
為了實現北極地區的社會經濟發展，包括使用軍事手段保證應對現在、未來的威脅，需要擁有發達的基礎設施。
最近幾年在北冰洋各個島嶼、北極沿岸大量綜合設施的建設如火如荼。今天在法蘭士約瑟夫地群島、新西伯利亞群島的軍用設施、行政居住綜合體已經交付使用。在解決保證交通安全任務的框架內，繼續發展北極地區的機場網絡、翻修軍民兩用港口。未來幾年翻修結束后，俄羅斯在北極的大量機場將四季開放，可以接收各種型號的飛機。
在搜集大量信息的基礎上建立了海洋地理數據庫，編制、重新出版了多種地圖、航行手冊和資料。這些豐富的信息將為編制國家北極地圖冊奠定堅實的基礎。
此外，在北極、北方沿岸要確保邊防安全，根據保證北極地區邊防安全綜合計劃有條不紊地展開工作。繼續建立先進的岸上基礎設施，為邊防機關配備各類艦艇，奠定保衛國境線領域的法律基礎。對于北方航道最活躍的航段和工業活動區，俄聯邦安全總局邊防局應加強雷達、無線電技術監控。為了完成保證海上安全、油氣系統、交通線、海洋資源和生態安全的任務，在摩爾曼斯克、彼得羅巴甫洛夫斯克-堪察加市成立了跨部門地區信息協調中心。中心的活動旨在優化相關聯邦權力機關跨部門的信息協作，實現對海洋空間水面局勢的綜合管控。
實現俄羅斯北極國家政策、落實俄聯邦總統發展北方航道和北極海域沿岸地區的指示，規定要翻修迪克森、提克西、佩韋克、普羅維杰尼亞等海港，將可以對整條北方航道上出現的任何航運安全威脅迅速做出反應。
根據構想文件計劃采取所有措施，旨在遏制對俄羅斯領土完整可能的危險、威脅，可以根據國際法將其界定為“暴力”行動。應該首先在通用國際法框架內、基于通常的法律“支柱”，明確俄羅斯在北極大陸架實現主權的邊界。這一方法將避免俄羅斯在這一地區遭受損失；如
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俄羅斯專家建議將實現北極大陸架的權利納入新的“北極戰略”，基于歷史上已經確立邊界的國際法，履行鄰國間劃分大陸架的義務。落實這些規范將排除在俄羅斯的北極地區建立國際海底區域的可能性（將造成俄羅斯領土的損失），將把利用大陸架劃界投機行為的危害降到最低，對于非北極國家，應避免其破壞北極地區法律穩定的新風險。
采取類似的政治法律立場，應采取下列具體措施：
1.基于適用于北極的國際法、執行實踐和北極國家的國內法，確認現行的北極國家自然保護法適用于俄羅斯北冰洋大陸架的所有區域（北極不存在“不屬于任何人”的空間）。
2.根據現行的法律，準備、實現向（俄羅斯和外國）投資公司有償提供自然資源勘探許可證的程序。
3.基于國際法實踐（加拿大的法律），制定俄聯邦政府關于北極沿岸保護區、大陸架的決議草案，對這些保護區內的所有經濟活動提出特殊的環保要求。
4.根據自然保護法，采取一系列預防措施，避免俄羅斯北極大陸架、東北沿岸地區的環境污染。
5.積極開展工作，根據1982年公約第76條最終形成俄羅斯的“部分設想”，但僅限于太平洋地區。
6.與北約國家進行磋商，在美國做出自我約束之前（為了保證生態安全完全恢復了“北極區域”的概念），中止北極大陸架的自我約束行為。
7.通報北極國家：為了實現在北極的環保司法管轄，俄羅斯準備在北極大陸架高緯度地區履行1982年公約第83條，直至協商劃界。向北極國家發出外交照會，相互尊重1867年俄美公約確定的子午線（區域劃線）。
8.與北極國家相互交換上述照會后，在履行1958年大陸架公約第六條框架內與美國展開相應的談判（考慮到1897年俄美關于轉讓阿拉斯加公約規定的區域劃線）。
9.關于大陸架問題，加強俄羅斯的國際法立場宣傳。
10.在俄羅斯聯邦安全會議領導下確定統一的國家（科學）機關，以實現俄羅斯的新北極戰略。
捍衛俄羅斯在北極地區的國家利益，應最大程度地利用現有的國際制度（在一定時期俄羅斯代表主導了這些制度），并充分吸取之前的慘痛教訓。例如，2015-2017年俄羅斯擔任巴倫支海委員會輪值主席國，卻沒有從這一地位獲得任何利益。而且，不通知、不允許多位俄羅斯專家開展工作。2021-2023年俄羅斯將在北極委員會中擔任輪值主席國（從2021年5月起冰島卸任，俄羅斯接替），應該更加富有成效地開展工作。
俄羅斯在國際舞臺上聲望日隆的條件下（其中軍事實力不一定是最后手段）可能解決“北極日程表”的現實問題。盡管北極仍舊穩定、風平浪靜，但不能不看到北約正企圖“撼動”這一狀態。此時俄羅斯一定要展現出和平解決極北空間、海域劃界爭端的開放、真誠態度。
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