洛陽的啟示：撤縣設區，還是強縣擴權？
來源公眾號：羅天昊國與城
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撤縣設區，蔚然成風。
近日，國務院同意河南洛陽撤孟津縣和偃師市，設偃師區和孟津區。
去年，成都撤銷新津縣，設立新津區。邢臺市撤銷任縣，設任澤區。山東煙臺撤縣蓬萊市、長島縣，設蓬萊區。此前，杭州撤縣級臨安市，設臨安區，青島撤縣級即墨市，設即墨區。撤縣（市）設區，漸入佳境。近八年來，已經有100個以上的縣或者縣級市，被地以上的市鏟平。
本世紀初，隨著地方發展的沖動，中國的區域經濟出現了下級主導模式，即基層踩油門，很多沿海地區的市轄縣或者是縣級市，紛紛崛起，強縣擴權，呼聲日高。
十幾年后，當初的強縣擴權風潮，紛紛被遏制，撤縣（市）設區，占據上風。
何以出現如此局面？對于中國的改革啟示是什么？
（1）強縣擴權的利弊
改革開放以降，在地方發展動力之下，很多沿海縣或者縣級市，紛紛崛起。
最典型的是廣東、浙江和江蘇等市場經濟發達的地區。
1992年至2002年，順德一直是中國縣域經濟的翹楚，2000年至2002年，更是三年蟬聯中國第一縣（市），在江蘇，蘇州的吳江市，無錫的錫山市，當初也都是強市。
出現強縣的地方，都是地方發展權比較開放的地方，權力下放，方才導致恢弘局面的出現。
但是，事情逐步起變化。
至本世紀初，中國改革的內部動力逐步減弱，為了獲得更多的發展空間，很多強縣紛紛要求進一步擴權，伴隨著強縣擴權的同時，縣級市獨立或者半獨立的傾向，逐步成其母體地級市的心病。
地級市對于強縣有兩大擔心，一是，長期的分權，固然造就了強縣，但是，地級市內部各個區域的發展不平衡，也是一個要解決的問題，而長期的分權，導致財權下沉，有的地級市的財政，還不如強縣的財政，財權上收，平衡發展的要求，使地級市萌生了抑制強縣的訴求。
二是，強縣的發展，逐步到了權力失控的邊緣。尤其是部分強縣（市），其經濟實力有的接近甚至強過了市內其它所有區域的總和，經濟的發達，抬高了其政治地位，使這些縣市，逐步獲得了半獨立的地位，尤其是廣東順德，省級文件常將順德單列在其它市之后，隱然有獨立出去的傾向。這是最被佛山忌諱的。
由是，趕緊撤縣（市）設區，更為安全。廣東順德，江蘇吳江，從此消失。
（2）撤縣設區的利弊
撤縣設區，最明顯的變化，就是增加城市經濟實力。
洛陽一下撤縣兩個縣市，增設兩個區，市區面積劇增，甚至超過省會鄭州，成為河南市區面積最大的城市。未來發展空間巨大。
成都撤市設區，一下打通南擴空間。杭州撤臨安市設臨安區，將臨安從郊區變為主城區，一下將杭州整個市區的面積增加了70%以上，一舉超過上海，撤市設區，對于杭州影響巨大，不得不發。
（圖為成都大悅城，馮義厚攝）
最早的武漢，在90年代就撤掉所有的縣，全部設區，前幾年，深圳將關外寶安等縣逐步踩平，目前深圳統一設為10個區，當下市區面積，當特區初立的時候，擴大了500%。北京也在2015年，最終鏟平了所有的縣級建制，統統變為區，上海在2016年成為擁有16個區的超大城市。副省級以上城市以及省會城市，多數變為無縣城市。
撤縣之后，城市的用地權擴大，而且，城市密度也增強，有利集中發展經濟。最典型的是深圳，此前分為關內關外，導致城市用地嚴重不足，撤縣設區之后，深圳用地更為方便，經濟擴張到關外，造成普遍繁榮。青島撤即墨，也有此意。青島市區面積在副省級城市中，排名倒數幾位，城區擴張到即墨，出于經濟擴張的目的明確。
城區面積擴張，一方面可以大幅增加所在城市的發展空間，自然就擴大了城市的功能覆蓋和輻射。
二是利于城市均衡發展。
最近幾年，除順德、南海外，佛山的其它幾個區發展迅猛，當初順德和南海撤市設區，至關重要。順德和南海素稱佛山豪強，經濟實力強大，財力雄厚，設區之后，部分財力可以轉移到市，太平世界，同此涼熱。
三是絞殺強縣獨立傾向，及時自保。
湖北的隨縣從襄陽的一個縣，變為省管縣，再從襄陽脫離出來，成為隨州市，這一路徑，為國內很多強縣所羨慕，從縣級市到獨立的地級市，意味著行政權力的升級，不僅可以獲得獨立的發展權，獨立成市后一般省力還會送一兩個周邊小縣，所以，強縣（市）謀求升格獨立，有內在邏輯。
在此情況下，率先鏟平強縣，將其變為一個區，基本就可以絞殺其獨立危險。不然學隨州了，不僅損失一大塊經濟，還多了強勁的平級對手。省里雖然有意逐步讓其獨立，但是若市先行撤縣設區，省里也不便直接割市里的區，不好強逼，只能放手。
（3）改革啟示
撤縣設區，與強縣擴權，其實反映了兩種發展模式。
一種是集權模式，一種是分權模式。
不同的模式，反映了改革的動力機制。
從上到下，還是從下到上？
改革前期，更多動力來自地方發展沖動，國家順應這種趨勢，造就了恢弘格局。
至最近十幾年，改革動力機制削弱，對于基層發展沖動，容忍度降低。
周其仁曾說中國改革是“高層踩油門，中層掛空擋，基層踩剎車”，其實并不全面，對中國基層改革的主動性，有所歪曲。
中國改革好的選擇應該是：當基層踩油門的時候，要鼓勵其敢于自我發展。
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