大樹鎮長：為啥監察部、反貪局都“消失”了？——通俗易懂的紀檢監察體制改革
01
1月12日，紀錄片《國家監察》在央視播出，云南省委原書記秦光榮，貴州原省委常委、原副省長王曉光，河北省政協原副主席艾文禮，華融集團原黨委書記、董事長賴小民悉數出鏡，他們的腐敗行為讓人觸目驚心：
秦光榮在北京和老家均有豪宅，主建筑面積均超過1000平米；更不必說其收受的現金，和琳瑯滿目的珠寶、玉石、黃金。秦光榮不僅自己腐敗，還全家齊上陣，從妻子到兒子都前腐后繼，收受各種禮品、現金。
圖為秦光榮在北京市通州區的別墅
王曉光被采取措施后，紀委監委在其家中搜出的茅臺多達四千多瓶。這還不算他在被采取措施前，為了逃避調查而倒往下水道的無數壇年份茅臺。
逃過下水道劫難的茅臺
艾文禮除收受兩套北京房產外，投案時主動上交的禮品多達三個箱子，堆滿了會議室的大半邊桌子，價值總計6478萬余元。
圖為艾文禮投案時，紀委監委清點涉案財物時的情形
賴小民藏匿受賄款的“超市”，光現金就藏了兩個多億。除現金外，他還收受各種房產、名車、名表、黃金、字畫。
盡管調查機關2018年4月便對賴小民采取雙規措施進行調查，但直到2020年1月都沒有完成對賴小民犯罪數額的認定——相關的款物實在太多了，辦案機關清點不過來。
賴小民的“超市”
這些腐敗現象被查處的背后，是國家監察體制改革順利完成，監查范圍擴大，監查力量整合。監察委員會這一反腐利器出鞘，腐敗分子無處藏身。
讓我們把目光回溯兩年前，2018年2月26日，十九屆三中全會在北京開幕，審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，同意把《深化黨和國家機構改革方案》的部分內容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。
2019年3月5日，十三屆全國人大一次會議在北京召開，審議通過《中華人民共和國憲法》（修正案）、《監察法》和《關于國務院機構改革方案的決定》，正式在國家層面實施機構改革。紀檢監察領域的相關改革措施也正式在全國范圍內實施。
本文接下來將梳理十八大以來，紀檢監察領域業已發生的改革，讓讀者了解這一風暴背后的幕后英雄。
02
在正文之前，小鐘先用一個小案例給各位講解一下改革前相關機構的工作流程，讓大家對此有一個大致了解。
如，張三同志是一個與多名異性發生或保持不正當性關系；嚴重違反黨的紀律，毫無“四個意識”，拒不落實“兩個維護”的政治責任；十八大之后仍然不收斂不收手，十九大之后仍然不思改不思止，經濟上貪婪，政治上墮落，人格上低劣的黨政干部。
一個類似的例子
改革前，紀委監察部門、反貪局都可以對張三進行調查。
劇本一：紀委監察部門是起點。
紀委監察部門采用各種手段對相關事實進行初查，大致確認舉報內容屬實，張三涉嫌違紀違法。之后，紀委監察部門會對張三進行立案，采取雙規措施，并向發布公告，張三正在接受組織調查。其中，紀委調查違（黨）紀行為，監察部門調查（行政）
調查結束后，紀委監察部門會再次發布公告，將張三的問題描述一遍，最后指出，經黨委常委會批準，張三被開除黨籍、開除公職，涉嫌犯罪問題移送檢察院。
此時，案件從紀委移送檢察院，由檢察院反貪局按照劇本二對張三的職務犯罪問題進行調查。
劇本二：反貪局是起點。
反貪局經過調查，有證據證明張三涉嫌刑事違法，對張三進行拘留，之后決定逮捕。調查完畢后，案件從檢察院反貪局移送到公訴部門。公訴部門審查起訴后，向法院起訴。法院判決后交執行部門執行刑罰，案件了結。
漢東反貪局局長侯亮平，就是“劇本二”
讀者可以看出，紀委監察部門、反貪局都可以獨立對張三進行調查，存在重復勞動；調查涉及的部門也較多（黨委、政府、檢察院都參與），任何一個環節出問題都可能導致張三得不到應有的懲處。
03
這是此次改革前，紀檢監察領域存在的典型問題，改革需求較為迫切。
下面開始介紹此次紀檢監察體制改革的具體內容。
一、紀檢監察外部改革
改革前：監督范圍存在空白；監督力量分散，效率低。
改革后：監督范圍覆蓋所有公職人員；成立監察委員會，與各級紀委合署辦公，多數監督力量統歸紀委監委行使。
影響：監督范圍全覆蓋，整合監察力量，提高監督力度和效率。
（一）規范制定層面的改革
1、改革背景
改革前，公職人員需要遵守的行為規范分為三個層次，具體包括，黨紀，行政法，刑法。
黨紀只約束黨員干部，要求最為嚴厲。畢竟干部掌握權力，必須遵守許多普通人不需要遵守的規范，受更多約束。
以此規定為例。任何國家的國家法都不可能對公職人員的配偶、子女進行執業限制。但在中國，黨的干部就必須受這種比普通人更嚴厲的約束。
違反黨紀的后果包括，警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。需要額外指出的是，留黨察看、開除黨籍都必須開除黨內職務。
圖為《中國共產黨章程》
行政法約束所有行政機關工作人員，要求適中，違反的最嚴重后果是開除公職（剝奪公務員身份，不再行使公權力）。
實踐中，開除黨籍、開除公職往往并稱為“雙開”。
此處小鐘需要額外說明一下，“政府”這一詞匯有兩種含義，廣義上的政府包括所有的國家機關；狹義上的政府僅僅指國家機關中的行政分支，即，中央的國務院，地方的省、市、縣、鎮政府。本文接下來對狹義上的政府盡量以“行政機關”指代，防止混淆。“政府”一詞也請讀者結合語境進行理解。
刑法約束所有公民、組織，要求較低，是公共生活的行為底線；違反后果也最為嚴厲，最高可以直接剝奪生命、自由。
讀者們已經可以看出，上述規范體系存在空白——如果一個主體行使公權力，但是不屬于黨員和行政機關工作人員，其不構成犯罪的一般違法行為便無法處罰，此時便產生處罰的空白地帶。這類人員包括，在人大、政協、企事業單位、社會團體內擔任領導職務的民主黨派、無黨派人士。
例如，張三作為民主黨派人士，擔任人大副主任或政協副主席（這在實踐中經常發生），黨紀和行政法都約束不了張三。如果張三收受賄賂，但數額不達到刑法規定的犯罪標準（如果達到犯罪標準，反貪局可以偵查），那么張三這種“違法”行為就沒辦法被懲處。
張三：誰能治我
2、改革措施
此次改革將行政法中監督公職人員的部分變為獨立的監察法，適用范圍擴大到所有國家機關、企事業單位、社會團體的工作人員。
簡單來說，今天在國家財政供養的組織內擔任領導職務的人都受監察法約束，過去存在的監督空白被填補。
以上文例子作為對比，張三是民主黨派人士，擔任政協副主席，其收受賄賂但數額不到犯罪標準，此時其構成政務違法，下文的監察委員會可以依據《監察法》對其作出政務處分，懲戒他的違法行為。
當前，《監察法》已經制定并生效。《政務處分法》、《監察官法》等監察法律尚在制定階段。
（二）規范執行層面的改革
1、改革背景
改革前，黨紀由黨的紀律檢查委員會執行。
行政法由行政機關執行，其中監督公職人員的行政法由行政機關內的監察部門（包括，監察部、監察廳、監察局等）執行。
刑法中涉及公職人員職務犯罪的規范由檢察院反貪局執行，國家機關工作人員以外主體的職務犯罪由公安部門主管。
除上述機關外，還有一個負責監督的機構，即，預防腐敗局。這一機構隸屬于行政機關，并不負責具體個案，其主要職能是，研究和制定預防腐敗的規劃、法規；進行反腐敗國際合作。
紀委、監察部門和反貪局長期分立的原因如下：
從歷史上說，紀委的設立是我黨基于現實情況獨立作出的重大決策，沒有照搬任何外國的現成經驗——革命年代最早設立這一機構是為了確保黨的秘密、執行黨的紀律，防止出現叛徒；在建設、改革年代恢復這一機構，是為了保證全黨在新形勢下的純潔。
紀委始自革命斗爭年代
監察部的設立，主要源于建國初期對蘇聯政體的學習。
蘇聯在政府內部設立監察部，主要受列寧思想的影響，即，在政府內部設立由民眾參與的監察機關進行自我監督，防止政府腐化蛻變。因此，建國之后監察部的存廢也常因中蘇關系而反復。
反貪局的設立是歷史原因和現實原因雙重作用的結果。《司法改革》（下）一文已經指出，代表國家提出公訴的權力在全世界普遍由行政機關的內部機構行使，而非設立一個單獨機關行使。
中國的檢察院獨立于行政機關，并在政體層面擁有“法律監督”地位，
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除歷史原因外，改革開放后重新設立反貪局也有現實原因——成立專門機構偵查職務犯罪，填補規范執行的空白；并對紀委、監察部進行制約。
改革開放后首個設立的反貪局
上述歷史層面的梳理可以看出，此次紀檢監察體制改革前的反腐敗格局并不是頂層設計的結果，而是在諸多歷史和現實因素交織下形成的。許多問題也由此發生：
紀委、監察部門、檢察院反貪部門的職能存在重合之處，導致重復勞動和資源浪費；相關部門之間也可能因為信息溝通不暢拉低辦效率。
更重要的是，一個案件需要各個環節的部門相互間密切配合才能圓滿完成。環節過多，中途出問題影響案件結果的可能性就會增加。
涉及的部門太多，有時讓人無所適從
過去，紀委調查違紀行為，監察部門調查行政違法行為。在調查、作出決定后，如果當事人還存在刑事違法，則在開除黨籍、公職后，將人和文書、證據、線索等移交檢察院反貪局，由反貪局對刑事違法行為進行偵查，走司法程序追究刑事責任。
例如，在全國留置第一案——2014年的郭海案中，郭海作為國企領導，不屬于國家機關工作人員，其職務犯罪行為檢察院反貪局無權偵查，由公安
兩路人馬互不溝通，公安機關又不擅長偵查職務犯罪。此次監察體制改革前，案件擱置三年難以解決，以至于山西坊間流言紛紛。
另一方面，如果反貪局直接偵查犯罪嫌疑人的刑事違法行為，則需要在司法程序完結后告知紀委、監察部門，由后兩個機關對嫌疑人進行黨務、政務處分。反貪局不能直接作出相關處理決定。
實踐中曾經出現案例，檢察院反貪局偵查公職人員職務犯罪案件，法院判決有期徒刑，但司法機關未和紀委監察部門進行溝通，導致此人沒有被開除黨籍、公職，在監獄服刑期間仍正常領取了一段時間的工資、補貼和獎金。
毫無疑問，由一個機關進行上述三類調查效率更高，實踐中卻由多個機關分幾次進行，相關的處理決定也由不同機關分別作出。這種制度配置嚴重影響了辦案效率。
關于紀委和監察部合署辦公的文件
考慮到上述因素，1993年，黨的紀委和行政機關內的監察部門實現合署辦公，即，具體工作人員是同一撥人，對外擁有紀委和監察機關兩個身份。一段時間內，對這一機關的稱呼一般為“中央紀委監察部”、“省紀委監察廳”，原因就在于此。
這一期間內，紀委監察部門這一套人馬主要受黨委領導，監察部門的一把手（監察部長、廳長、局長等）一般兼任紀委副書記，在本單位內部分管行政監察事務。
但監察部門依舊是行政機關的組成部門，需要對行政機關首長（國務院總理、省長、市長、縣長等）負責。這也意味著，對行政機關的監察，除接受黨的領導外，還要接受行政機關自身的領導。某種程度上，行政監察就是自己監督自己，監督效果可想而知。
2、改革內容
第一，組建監察委員會。
監察委員會與政府、法院、檢察院平行，成為獨立的國家機關。監察委員會和各級黨的紀律監察委員會合署辦公。
一套人馬，兩個牌子”是合署辦公的典型特點。紀委監委的實際工作人員是同一撥人，但是有紀委、監委兩個身份。
行政機關內的監察部門、預防腐敗局；檢察院反貪局并入紀委監委，前述兩機構的相關職能（行政監察，制定反腐敗規劃、法規，反腐敗國際合作，偵查職務犯罪）也交由紀委監委行使。此外，公安機關對部分企事業單位、社會團體的職務犯罪偵查權也交由監察委員會行使。
由此，行政機關不再負責監察事務，監察權與行政權徹底分離。涉及公職人員監督的規范基本都由一個機關執行，提高了執行力度和效率。
這一措施執行后，公職人員違反黨紀、政務法、刑法的行為基本由紀委監委進行調查，黨務、政務處分也由紀委監委一個機關統一作出；涉及犯罪部分交檢察院審查起訴，法院作出判決。
追究刑事責任的制度設置較為特殊，主要目的在于保障人權。在對個人判處刑罰前，需要經過審判，給被告人申辯的權利。為保證法院的中立地位，需要有一個專門的機關代表國家控告犯罪嫌疑人。在我國，這一控訴職能由檢察院統一行使。
因此，紀委監委可以直接作出黨務、政務處分。但在追究刑事責任方面，紀委監委只能調查。調查完畢后交檢察院公訴，法院判決。
上述改革措施實現了一體監察，避免了資源浪費、重復勞動；防止不同部門溝通不暢削弱處罰力度，提高了辦案效率。
例如，改革前因多頭辦案擱置三年的郭海案，在紀檢監察體制改革后，由紀委監委統一進行調查，從采取留置措施到法院判決僅用時三個月，充分體現了改革后紀委監委辦案效率的提升。
第二，紀檢監察全覆蓋。
過去不派駐紀檢監察部門的人大、政協、黨務部門（如，組織部、宣傳部、政法委等）、企事業單位、社會團體等，現在都要派駐紀檢組、紀工委或紀檢委員/監察專員，實現監察全覆蓋，提高監督廣度和深度。
圖為中國貴州茅臺酒廠（集團）有限責任公司監察專員辦公室。向國有企業派駐監察專員，是監察全覆蓋的重要舉措。
04
感謝各位讀者的耐心閱讀，希望能給大家帶來些許收獲。
本文主要介紹紀委監委與其他機關、監督對象的關系。成立監察委員會為一體監督創造前提，而紀委監委內部的革新則是有效監督的根本保證。
正如習主席所說，打鐵還需自身硬。
紀檢監察體制改革（下）將繼續講解紀檢監察部門內部曾經存在的問題——如，“燈下黑”問題、監督者與被監督者形成利益共同體問題等，以及紀委監委如何通過內部的制度變革解決問題。
敬請期待。
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