美國是這么干應急管理的！
關鍵時刻，國家應急戰略儲備機制應當如何運作？應急慈善捐贈機制應當如何利用大數據和信息技術管理捐贈物資？政府與社會力量如何各盡其職，高效協作？這一系列問題，值得深入探討。
文 | 徐劍梅瞭望智庫駐華盛頓研究員
編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫
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透明+公開，應急捐贈絕非一次性行為
他山之石，可以攻玉。
美國十大慈善救援機構之一的“直接救援”（Direct Relife)組織，長期從事針對公共衛生事件的應急響應，也是此次疫情中最早向湖北提供緊急捐贈的美國慈善機構之一。
據美國《世界日報》報道，疫情發生后，經華中科技大學和武漢大學北加州校友會“武漢加油”行動與湖北慈善總會協調，“直接救援”組織首批捐贈的20萬個外科口罩、2.75萬雙醫用手套、4000件隔離衣等，很快就直接運至武漢華科協和醫院，解了醫護人員的燃眉之急。
整個捐贈流程是這樣的：“直接救援”組織提供物資清單，中美兩國醫生聯手篩選中國醫院所需物資，華中科大與武大校友協調清關和對接醫院，美國聯邦快遞公司提供免費航空運輸，運輸物流和捐贈儀式網絡直播，以體現慈善業另一條生命線——透明和公開。
在“直接救援”組織的網站上，這一慈善機構陳述的捐贈政策有這么幾個特點：
一是尊重和強調捐贈者意愿。
承諾以最有效的方式、在最需要的地方使用捐贈，對如何按照捐助者意愿，計算和使用指定捐款予以公開。
二是對應急資金進行詳細核算。
“直接救援”組織設有一個內部基金，用于詳細記錄所有指定用途的捐款及所有與應急救援相關的支出，以進行內部管理和對外公開--每年發布經過獨立審計的相關財務報表。在網站上，“直接救援”組織會定時更新和發布慈善收支信息。
三是“直接救援”組織的運營和籌款經費，不依賴政府的任何資助。
承諾確保指定捐款百分之百用于特定項目或應急響應，所有應急資金和捐贈款項，都不會被挪用為籌款經費。
該組織說：“所有籌款費用由本組織承擔，以致敬那些指定用途捐款的捐助者，同時確保受災者得到盡可能充分的援助。”
四是承諾不會把因某一事件或目的募捐得來的款項，挪用于其他目的。
如屬于應急資金，對其使用事先詳細予以說明：“將只用于與緊急情況有關的方案費用和與緊急響應活動直接有關的行政費用。
費用包括為受災地區購買、儲存、運送和分發基本醫療物資的費用，以及方案工作人員履行應急救濟援助職能的有關旅費。直接相關的行政費用包括與收取應急捐款的信用卡手續費、應急資金管理所需會計費、向提供應急捐贈者寄送收據的郵資、緊急捐款電匯的銀行費用、醫療物資的倉儲和包裝、開展與緊急事態相關規劃活動所需IT支持費用(如在救援工作中提供的醫療物資的庫存管理)。”
五是慈善機構財務由第三方獨立審計，全美統一會計財報格式，每年發布審計報告。
“直接救援”組織的做法，大多是美國慈善機構的通行做法。美國慈善機構林立，其財務活動不僅受到行業自律委員會的監督，也受到美國財務會計準則委員會的約束。這一委員會為了規范慈善機構等非營利組織的財務活動，統一了相應的會計處理和財務報告格式，并重新制定了非營利組織處理捐贈和投資的基本會計準則。
六是政府與定位不同的慈善機構的多方快速協調。
“直接救援”在美國國際開發署網站上也榜上有名，是經過官方認證的合作伙伴。美國國際開發署列出的非營利機構均直接附有網絡鏈接，各有不同定位。
比如，GlobalGiving主要開展災后重建；Better Business Bureau、Wise Giving Alliance、美國慈善協會，“導航星”（GuideStar）和“慈善導航”（Charity Navigator）則是針對應急救援組織的監督組織，與行業協會相似。美國一些新聞媒體和谷歌等搜索引擎也公布有應急響應組織的列表，便于在發生重大緊急事件時快速協調行動。
應急捐贈不應是殺雞取卵的一次性行為，慈善機制更需要可持續的發展，應盡快提高醫護物資的調撥效率和對接精準度。
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政府有效指揮+社會自發行動，兩者協調得當
重大突發事件的指揮協調，必然涉及多部門的信息溝通、對接和協調，由于環節多，頭緒多，突發情況多，標準化、模塊化的流程，簡明通用的應急用語和合理順暢的指揮架構，對提高應急管理的“體系能力”尤為重要。在現代國家，政府、企業乃至軍隊和慈善機構的現代管理，標準化、模塊化都是整合多種要素，提高“體系能力”的簡便、有效手段。
2017年10月，特朗普政府發布第三版《全美突發事件管理系統》，這實際上是適用于美國各層級政府的應急管理操作流程模版文件，主要著眼于應急準備和即時救援，以“靈活性”“標準化”和“團結行動”為指導原則。它基于標準和模塊，為美國聯邦、州、縣各級政府與非政府組織和私營部門合作應對緊急突發事件提供了管理規則、指揮架構和制度安排，其中也包括通用的應急術語。
這一應急管理系統甚至還可以接入美軍聯合作戰指揮系統，而應急通訊、互聯網、大數據等技術的應用，則為應急管理系統迅速調配大量機構與人員并高效運轉提供了有力保障。
應急管理也是管理學，在整合設施、設備、人員、程序和通訊作業并設計兼容的管理結構時，需要相應的專業能力。此外，突發事件具有意外性質，現場情況多變，在應急架構設計中，尤其需要適當的靈活性和信息公開的制度設計，以迅速收集、共享和綜合分析信息，使應急管理人員能夠在緊迫情況下迅速識別和判斷關鍵事項，抓住重點，有效部署資源，提升應急效能。
社交媒體也是美國聯邦和州政府進行應急管理、發布相應信息的重要平臺，特點是官方信息統一集中發布，迅速更新，而不是多部門各自發聲，互不相同，令受眾不知道該聽誰的，也不知道誰更權威。
比如，槍擊事件，可以主要關注警方推特；颶風災害，州長推特；移民政策，國土安全部推特。在重大突發事件中，甚至一天召開數次新聞發布會，警方、急救部門、政府官員各司其職，對口“發言”。
在任何國家，應對重大突發事件和災害，政府既不可能也沒有必要包打天下。政府自上而下的有效指揮至關重要，社會自下而上的自發行動也不可或缺。兩者協調得當，溝通順暢，信息發布及時、明確、一致，便能效率倍增，否則就會帶來混亂和一系列問題，甚至削弱社會信任，導致危機蔓延。
美國除整合性的《全美突發事件管理系統》，還建有應對公共衛生事件的聯邦、州和地方三級醫療救援應急體系，平時由美國疾控中心統籌。但在重大突發事件發生時，如總統宣布進入“國家緊急狀態“，就將啟動聯邦應急計劃，確保事件發生最初48小時“黃金時間窗口”的有效應對。
據介紹，美國還把應急管理納入醫院評審范圍，要求建立應急管理專人負責制、制定相關預案，做好必要物資準備，并定期開展應急培訓和演練，定期重新評估完善應急預案，培訓專業的應急隊伍等等。
美國是一個高度重視災害預防和風險防控的國家，每年的颶風災害，常以局外人感到有點“夸張”的方式響應，事實上多次出現颶風在登陸最后一刻減弱或改變路徑的情況，使得事前的動員疏散等應急準備似乎白費了功夫，但美國人卻習以為常，一個相當普及的觀念是，事后救災的代價，要數倍高于事前防災的投入。
不僅如此，據有關研究著述，美國應急管理的核心理念是“專業應急”，即應急管理者必須具備相應的專業能力，相關崗位由擁有相應專業職稱的人員擔任。美國還高度重視應急管理培訓，聯邦政府每年投入六七千萬美元用于應急培訓工作。
早在2011年，美國聯邦應急管理署就發布了首個應急管理發展“五年規劃”，提出要重點實現社區應急管理體系全覆蓋。2014年，又提出第二個“五年規劃”，致力于推動社會組織應急管理的全面制度化。最新版《2018-2022應急管理戰略規劃》中，又針對過去幾年應急管理中出現的新問題制定整改方案。
中國是超大型人口密集社會，要實現社會治理現代化，還有很長的路要走，而提升現代化治理能力，亟需提高全社會防災和預防性治理能力，提高政府體制與社會力量的協同作戰能力。舉國體制的優勢不僅要在救災上更高效地發揮，也亟需在防災上得到彰顯。
相信有一天，防災和救災一樣，都會成為我們的強項。
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