“封城”背后: 特大城市何以成為風險高發地？
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【導讀】武漢市有關部門宣布，自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；機場、火車站等離漢通道暫時關閉。面對仍在不斷擴散的疫情，管理部門的舉措將會產生重大公共影響。本文作者從“風險社會”與“特大城市治理”的現象耦合入手，分析了特大城市風險的生成機理與運作邏輯。作者認為，人口與資源要素的高度聚集與快速流動是城市治理難題生發的基礎，而單一邏輯、統一管理與多元要素之間的矛盾進一步加劇了特大城市的風險境況。除卻傳統風險之外，新型風險的頻現以及風險傳播、放大與再生產機制都不斷考驗城市的治理體系與治理能力。面對風險臨城的層層壓力，唯有通過政治理性、技術理性以及社會理性之間的平等對話，方可為風險紓解提供長足有效的制度安排。本文原載《探索與爭鳴》2015年第3期，僅代表作者觀點，特此編發，供讀者思考。
風險是現代人的宿命。這是因為，“風險”不是其他，而是人的理性行動之伴生物。人有理性能力，所以能改造和重建自然；但人的理性能力又是有限的，所以任何改造和重建的行動都必然生產出各種不確定性和意外后果。風險，即人在享受理性行動的各種成就感和福祉的同時必須承受的不確定性。現代化進程是人對自身理性能力的信任與實踐不斷推向新的高度、自然不斷被改造并徹底人造化的過程，也是風險社會的生成過程。用剛剛故去的貝克的話說，當自然蛻變成“人造自然”時，風險社會就成型了。從這個角度而言，城市特別是特大型城市是風險社會最為典型的代名詞。“中國風險社會”的獨特生成和運作邏輯，是我們討論當下中國特大型城市風險的出發點。
▍特大城市為何成為風險中心
特大型城市的人口分布和流動、空間和時間再構、經濟和信息聚集、自然資源的景觀化，等等，都是自然狀態下不可想象的，也是特大型城市風險化的基本前提。
1.人口高度聚集，人口流動性空前提高
與許多城市資源的自然聚集與人口的自然集中，以及依靠功能定位錯位而有意識地引導人口在不同城市之間流動不同，1949年以來，通過計劃經濟模式我們實現了全國的工商業資源、公共服務資源在少數特大型城市的高度集中，即使上世紀50年代末開始的三線建設也沒能從根本上撼動這一格局。1978年開始推進的改革開放政策，雖然實現了全國資源總量的迅速增加，涌現了一批新的城市，但還是沒有改變之前資源聚集的特點，反而讓這些依靠計劃性資源聚集的特大型城市釋放出強大的磁場效應，成為全國人口流動的主要目的地，每年兩億多的農民工大多流向特大型城市，或者在特大型城市聚集后向周邊衛星城和工業區再流動。與國內人口聚集和流動趨勢一致，近年來，隨著中國經濟規模的擴大和在世界經濟地位中的提高，中國特大型城市也吸引大量外國人的眼光，國際流動人口規模也越來越大，特別是上海、北京、廣州聚集了大量的外國人。人口的聚集和高度流動為特大型城市帶來了機遇和發展活力，也讓其難以擺脫社會秩序局部混亂、恐怖主義、流行性疾病等風險。
2.城市地位與人口資源的快速流動
特大型城市在地區、全國乃至全球的經濟中心、政治中心、信息中心的地位與人口聚集和流動的規模和頻率之間是一個相互支持的關系
就經濟中心而言，中國特大型城市首先是以生產中心的面貌面世的，但其生產性正隨著信息流動的持續擴大而從重向輕，從工業向服務業轉型，并推動著特大型城市從生產中心向消費中心轉型，成為消費主義和娛樂主義的大本營。特大型城市的這種多中心地位同失業、新型犯罪、經濟危機等各種類型的工業社會風險和后現代風險捆綁在一起。
上述兩點共同助推特大型城市時間和空間的建構與再建構。“人造自然”本質上是人對自然時間和空間的顛覆和重新安排，如時間被精確化，統一了人的生活和工作的時序以及節點；打破了白天黑夜的自然劃分，出現了“不夜城”；空間在具體理念和目的指導下被劃分為中心區、郊區或者工業區、商業區和居住區。隨著人口規模的不斷擴大和流動頻率的增加以及經濟轉型的持續推進，基于工業社會要求的時間和空間結構還會被不斷打破并重構。
近年來，隨著我國特大型城市成為全球化網絡上的重要節點，以及消費主義和娛樂主義成為特大型城市的基本經濟增長點和文化特色，“節日”的內涵開始多樣化，“元旦”、“圣誕”、“雙十一”、“雙十二”等傳統日歷中不重要或不存在的時間節點變得日益重要，成為信息流動、人口流動和聚集的重要憑依。
而在空間上，特大型城市的地理位置對于特定地區、國家乃至全球的空間結構的重塑作用已十分明顯，如上海、中國香港地區，既是現代化的結果又改變著全球的空間結構；上海、廣州、深圳在地區空間重塑上也起到核心作用，引導著長三角、珠三角的工業布局、交通體系的發展和調整，推動著所在地區空間上的一體化。
但是，這種一體化趨勢與管理的區隔化之間的矛盾也更加凸顯，為地區性環境污染、人口流動失序等風險的生產和再生產留置了可能。近三十年特大型城市規模的快速擴張造成過去的空間結構布局迅速過時，生產與生活之間的矛盾凸顯，鄰避運動也由此而至。特大型城市的空間布局從平面化向立體化即深度和高度轉變，如摩天大樓的無限擴張不僅節約了用地，提升了城市形象，同時也制造了地基下沉等風險。特大型城市的空間布局不僅是結構性意義上的，還是具體入微的，如公共空間的臺階、護欄、盲道、消防、垃圾處理，等等，都在制造或規避風險方面發揮重要作用。如果臺階上有幾排鐵馬護欄和隔離欄，上海外灘踩踏事故也許就不會發生。
3.特大型城市管理的統一化與運行邏輯的單一化
隨著特大型城市規模的擴大和結構的復雜化，管理和運營成本也在提升，而要降低成本就得降低復雜性，必須依賴技術力量，走統一化之路。因此，普遍主義化和專業主義化這兩個現代性的基本特質，在城市管理和日常運行中的地位不斷凸顯，特別是在智慧城市理念的引導下，幾乎每個城市都在努力推進金融、公共交通、供水、供氣等的網絡化和統一化，每個城市都越來越依賴某個單一的力量如電力和互聯網，所有城市居民同時被置放到同一艘船上。這種管理的統一化和運行邏輯的單一化在降低管理成本、提升管理和運行效率的同時，也為風險的生產和再生產預留了空間。
▍特大城市的風險構成與傳播新特點
中國特大型城市的社會風險呈現出如下特點：
1.工業社會和快速城市化進程中的風險依然存留
這類風險包括早期城市空間布局的不科學所造成的污染風險；傳統空間布局的調整跟不上快速城市化的步伐留下的安全隱患；快速城市化過程中設計不合理、建設質量不過關等新問題的積累；公共物品供給的規劃和建設難以有效回應人口老齡化、經濟結構調整造成的大幅失業等社會問題的要求；社會保障制度的區隔化同人口高度流動之間的矛盾，等等。
2.后現代意義上的新型風險開始凸顯
特大型城市一方面是凝固的時間和空間，另一方面又處在鮑曼所謂的“液態的現代性”的核心：
（1）與消費主義、娛樂主義相關的新風險突生。如上海外灘踩踏事件的發生，雖然歷史上這類現象并不少見，但其構成有了新的特點。在農業和工業社會中，公歷新年作為節日只具有官方的和公務的價值，與春節相比，其在民間幾乎沒有任何慶祝價值。但隨著近些年特大型城市從生產中心向消費中心和娛樂中心轉變，以及全球化、城市公共空間對黑夜白天界限的模糊化，其節日價值在年輕人群中迅速涌現。也因此，事故中的受害者普遍是年輕人和來自其他城市的游客。
（2）新傳統安全問題引人注目，如網絡詐騙、國際犯罪、虛擬經濟風險等。
（3）所有這些風險一則以特大型城市為落腳點，再則高度虛擬化，傳統的風險觀察和應對方式難以對接。
3.風險的跨界傳播和連續性再生產
與現代科層制的專業化和部門化相比，現代風險的生產和傳播往往是沒有邊界和方向的。這不僅指特定風險在系統內部的傳遞，如切爾諾貝利核爆炸的連鎖反應，而且指不同風險類型之間的轉化，如從經濟風險轉向社會風險，從技術風險轉向政治風險。2010年的上海膠州路火災不僅激起了民眾對政府能力的質疑，而且引發關于保溫材料的爭論。特大型城市風險的跨界傳播和連續性再生產，完全超出了傳統的信息控制手段的應對能力。
4.風險遭遇新的放大機制
第一，新媒體特別是自媒體為風險的傳播和放大提供了新路徑。在媒體單一化時代，風險傳播受制于政府。但到今天，媒體的市場化改革和地區分化以及自媒體的興起，讓簡單的信息控制非常困難。跨地區報道、深度報道、全面報道或者選擇性報道如標題黨，都能產生放大風險的效果。布希亞所說的擬像時代已然到來，風險現象通過文字或者截圖的局部凸顯所產生的放大效果空前顯著。
第二，特大型城市對單一中介的依賴，使得局部的錯誤或者風險可能攪動整個城市甚至地區的秩序。如一處自來水廠的污染可能造成整個城市的飲水困難，一個變電站的故障可能造成整個城市的黑暗。
第三，在計劃生育政策的鋪墊下，特大型城市家庭的抗風險能力持續削弱，也是風險放大的一種機制。如上海外灘踩踏事件中的死傷者基本是獨生子女，他們的離去直接產生了30多個失獨家庭，將造成延續幾十年的家庭苦難和社會問題。
▍警惕風險治理的“再生產”風險
貝克說，科學技術雖然是風險社會的始作俑者，但風險的識別只能依靠它才能進行，風險的治理與生產是同一個過程。當然，風險社會是抽象的，治理風險則只能從具象化的風險開始。現實的風險治理制度設計和實踐的不合理性，也是特大型城市風險不斷再生產的動因之一。
1.防范傳統工業社會風險的制度設計和實踐能力還比較低
改革開放以來，中國特大型城市作為經濟發展的中心，較少關注經濟發展和變革所可能帶來的各種風險。近十年以來，社會建設盡管取得了重要位置，其目的在很大程度上還是為了提升政府風險治理的能力。與經濟建設的長期經驗積累以及簡明的目標和指標體系相比，社會建設的制度設計的目標、層次還很模糊，政策不配套，有效的激勵機制缺失，實踐能力低下，使得傳統工業社會的風險治理效果并不盡如人意。
2.新型風險的識別、誤判以及防范能力不足
新型風險同人和信息的流動性密不可分。但到目前為止，特大型城市還沒有建立起有效應對不同種族、國籍、民族的流動人口所可能導致的風險的制度和策略，基于大數據預判現實的社會風險的能力和技術較弱。比如，上海外灘踩踏事件中政府部門對消費主義與娛樂主義下民眾的自發集會力量估計不足；不善于充分利用即時性的互聯網大數據如微信，以及其他互聯網社交平臺的信息交流情況，來掌握民眾的動態從而采取相應行動。
3.政府對風險治理權力的壟斷
任何政府的能力都是有限的，在新型風險的識別和預判方面，政府的能力更顯捉襟見肘。但是，政府似乎對民眾的理性能力信心不足，而是習慣于壟斷風險識別、預警、應對以及信息發布的權力。毋庸置疑，壟斷在一定程度上可以穩固政府的權威，防止因信息來源的多樣化而催生新的風險。壟斷卻也讓民眾的心智難以成熟，難以自我應對各種本應該由民眾應對的風險。同時，政府不得不承擔自身難以承受的預測、治理風險的重任，不僅無法有效應對特大型城市的各種風險，而且不得不面對公信力下降的風險。
4.風險治理實踐蛻變成風險生產實踐
瑕疵性風險治理實踐不僅不能有效應對風險，反而可能成為新的具象風險的始作俑者。溫州7·23動車事件就是政府在風險治理方面經驗不足的典型，造成風險的連鎖性生產。另一個值得深思的例子是，上海某街道城管部門日常工作中不僅接受市民投訴，而且組織專門隊伍到街頭查訪。每年市民投訴案件1000余起，巡邏發現案件3000多起。但是，這兩類案件之間的重復性非常小，前者來自生活，后者則依某些理念或標準而建構。由此，我們不難理解為什么城管的很多行動不被市民接受，反而成為某些社會風險的導火索。這類由于風險認知偏差而采取的風險治理策略，轉化為另類風險生產者的現象在特大型城市不在少數。
▍城市治理的技術理性、政治理性與社會理性
風險治理大致可分為兩種類型：消極治理，即為規避風險而“無為”；積極治理，即在風險治理中推動制度、技術及治理主體的變革和人類理性能力的提升。
毋庸置疑，風險社會的不斷再生產給政府的治理能力，提出了更為嚴苛和復雜的要求。但是在中國，我們往往對如下幾對矛盾熟視無睹：（1）對具象風險的鄰避行動與對貝克所說的“臟水不會在總裁的水龍頭前停下腳步”的普遍性風險的無視；（2）社會權力中對自救的市民資本的重視與對公民的利他精神的忽視；（3）專家權力對社會權力的打壓；（4）政治權力對社會權力的無視。
前兩對矛盾本質上是一致的，都表現為民眾心智的不成熟。如在面對能源短缺、垃圾圍城等風險時，居民們會不由自主地以鄰避為謀，動用各種社會資本、政治資本開展運動，建構自身訴求的正當化依據，而不愿意為自己在特大型城市的消費承擔相應的責任，也不愿意去想象鄰避訴求同普遍性風險之間內在的相生相伴關系。托克維爾所說的集體個人主義的社會資本，適應于治理局部性具象風險；而基于普遍責任的社會資本，則是應對抽象的風險社會所必須的，我們應防止前者對后者的凌駕和僭越。
后兩對矛盾本質上也是一致的，無論是政府還是專家都習慣于否棄社會理性的力量，而單從專業主義角度來謀求對風險識別、預判以及治理權力的壟斷。目前互聯網上關于轉基因的爭論就是典型。在風險社會中，任何專業性行動的后果都會超越專業本身對社會領域及其中的主體產生的影響，再造自然和社會，可能的受影響者當然有權力表達自己的訴求，干預施動方的行動；并且，在這個表達訴求和參與技術文明與政治文明的再造的過程中，民眾的社會理性能力、公民精神也能夠得到相應的發育和實踐。
一言以蔽之，唯有通過政治理性、技術理性和社會理性之間的平等對話，方能為治理風險創造更為恰切和有效的路徑。特大型城市既是中國風險社會的濃縮，又聚集著所在地區甚至全國層次最高的知識力量、政治力量，政府能否充分利用這些積極的因素，在超越風險社會的努力中建設一個破除專業藩籬、超越市民視野、充滿社會理性和公民精神的現代社會，決定一個城市甚至國家的命運。
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